Законопроект “Слуги народа” о Киеве, принятый за основу Верховной Радой (ВР), следует полностью переписать. Причин для этого очень много, в частности: наделение главы Киевской горгосадминистрации (КГГА) функциями прокурора и судьи, предоставление права исполкому Киевсовета (магистрату) заниматься бизнесом, предоставление мэру столицы функций президента, а депутатам Киевсовета – полномочий депутатов ВР, непонятные нормы создания районов и райсоветов в Киеве. Ключевым лоббистом этого законопроекта выступил экс-гендиректор “1+1” и претендент на пост главы КГГА Александр Ткаченко (на фото в центре). Один из ключевых соавторов законопроекта Дмитрий Гурин (слева от Ткаченко) считает, что Ткаченко “не в теме” и назвал законопроект “40 страниц сатанизма”. Также Гурин подтвердил, что работает в паре с Анной Бондарь (справа от Ткаченко), которую связывают со скандальным киевским застройщиком Андреем Ваврышем – другом главы Офиса президента Андреем Богданом (оба – слева от Ткаченко).
О негативных выводах Главного научно-экспертного управления (ГНЭУ) ВР KV стало известно из таблицы законопроекта №2143-3 “О городе Киеве – столице Украины” (авторы – нардепы из фракции “Слуга народа”).
KV сообщала, что этот законопроект ВР приняла за основу 3 октября.
В этот же день случился скандал, спровоцированный перепиской соавтора законопроекта Дмитрия Гурина (218 округ, Минский массив, Киев) с бывшим руководителем патронатной службы министра здравоохранения (де-факто – Уляны Супрун) Станиславом Грещишиным. Эту переписку зафиксировал фотограф интернет-издания “Апостроф” Александр Гончаров.
“Сначала мы с Аней (Анна Бондарь, 220 округ, Подол,- KV) проголосовали на кой-то за сокращенную процедуру (рассмотрения законопроекта о Киева, – KV), которая нам не была нужна. Наши два голоса были решающими. Потом спикер (Дмитрий Разумков, – KV) ошибся и вызвал (на трибуну, – KV) Сашу (Александра Ткаченко, – KV) вместо меня… И после этого Саша выходит и все те 30 камер, что должны были быть у меня, окружили Сашу”, – написал в переписке Гурин.
Отвечая на вопрос Грещишина, много ли еще работы над законопроектом, Гурин написал: “Суцільний лол (смех, – KV). Ты его читал? Почитай. Там 40 сторінок сатанізму”.
Таким образом, законопроект №2143-3 можно условно назвать “законопроектом Ткаченко-Гурина-Бондарь”. Напомним, что Анну Бондарь связывают с экс-чиновником КГГА, скандальным киевским застройщиком Андреем Ваврышем. По косвенным признакам с Ваврышем связывают и Гурина. Кроме того, по информации KV, Ткаченко, который недавно подал декларацию претендента на пост главы КГГА, связывает дружба с Ваврышем и главой Офиса президента Андреем Богданом.
Спикер ВР Дмитрий Разумков сообщил, что этот законопроект будет дорабатываться месяц-полтора. И это понятно, поскольку ГНЭУ ВР считает, что законопроект №2143-3 следует вернуть на доработку “с обязательным пересмотром концептуальных основ”. При этом эксперты подчеркнули, что претензий к законопроекту больше, чем уместилось на 21 странице выводов. То есть, принятый за основу законопроект следует переписать с чистого листа.
Итак, почему “законопроект Ткаченко-Гурина-Бондарь” не должен быть принят в имеющемся виде.
Незаконный особый статус депутатов Киевсовета
Согласно ч.2 ст.133 Конституции, Киев имеет специальный территориальный статус, который определяется законами. Но, “следует учитывать, что Украина является унитарным государством (ст. 2 Конституции) и, соответственно, на ее территории действует единая система законодательства с одинаковыми правовыми нормами, которые распространяют свое действие на всю территорию страны”.
Поэтому, указывают эксперты, нет никаких оснований принимать законы, которые предусматривают особое правовое регулирование определенных сфер отношений на отдельных территориях. Но в законопроекте №2143-3 содержатся предписания, устанавливающие для Киева особенности правового регулирования в финансовой и земельной сферах, планировании, аудите и контроле.
“Не может быть поддержана идея внедрения для депутатов Киевсовета специального статуса, который существенно отличается от статуса депутатов местных советов, установленного законом Украины “О статусе депутатов местных советов”, – сказано в выводе ГНУЭ ВР.
“Достаточно дискуссионной” названа идея проведения выборов депутатов Киевсовета и депутатов райсоветов по разным правилам организации избирательного процесса и по разным избирательным системам.
Непонятный особый статус депутатов Киевсовета
Законопроект предполагает, что депутаты Киевсовета работают на постоянной основе и являются должностными лицами органа местного самоуправления.
“Концепция местного самоуправления в Украине не предусматривает выполнения полномочий депутатов местных советов на постоянной основе. Согласно действующему законодательству, местные советы как органы местного самоуправления работают сессионно, а на постоянной основе работают только созданные ими исполнительные органы”, – отметили эксперты.
Во-первых, нет никаких оснований коренным образом менять правовой статус депутатов Киевсовета и устанавливать для них основания для досрочного прекращения полномочий, отличные от условий для их коллег из других регионов.
Во-вторых, указывается, что при работе депутата Киевсовета “на постоянной основе” возникает вопрос о реорганизации работы самого совета – по логике, он тогда тоже должен работать на постоянной основе, а не в режиме пленарных заседаний, проходящих регулярно, но все-таки периодически.
Не соглашаются эксперты и с отнесением депутатов к первой категории должностей в органах местного самоуправления: “Характер деятельности депутата местного совета в составе коллегиального органа не позволяет отнести его к должностным лицам местного самоуправления”.
Еще одно замечание касается внеочередного созыва сессии третью депутатов Киевсовета и возможности принятия ими решений. По мнению экспертов, для принятия решений необходим кворум присутствия, а значит не треть, а большинство депутатов.
Кроме того, законопроект обязывает мэра подписывать решения Киевсовета в течение трех рабочих дней со дня принятия и в то же время дает Киевскому городскому голове право на протяжении пяти дней отменить этот акт. ГНУЭ ВР рекомендует согласовать между собой эти сроки.
Попытки наделить Киевсовет полномочиями ВР
По мнению ГНУЭ ВР, природу местного самоуправления обусловливают внешнее (законодательное) и внутреннее (нормативно-правовые акты местных советов) регулирование. Соответственно, исходя из закона “О местном самоуправлении в Украине”, условия проведения собраний граждан, внесение на рассмотрение местных советов и принятия ими разных инициатив и т.п., регулируются уставами территориальных общин или нормативно-правовыми актами местного самоуправления, а не законами, как это предлагается сделать законопроектом №2143-3.
К сфере компетенции местных советов ГНУЭ ВР относит утверждение регламентов местных советов, положения об их постоянных комиссиях, об отделах и управлениях их исполнительных органов (исполкомов). А в предложенном законопроекте, “вместо расширения вопросов функционирования местной демократии предполагается законодательное регулирование вопросов, которые по своей природе должны регулироваться нормативными правовыми актами местного самоуправления”.
“Не совсем уместными” считают эксперты и попытки регулировать правовой статус некоторых должностных лиц исполнительных органов Киевсовета (управляющего делами Киевского магистрата и главного архитектора).
Также законопроект предусматривает принятие Киевсоветом нормативно-правовых актов по вопросам, которые должны регулироваться на уровне законов. Например, о мерах по использованию имущества киевской общины и экологических нормах (оценка состояния древесной растительности и методика определения ее стоимости).
Чистый популизм: нереальная открытость Киевсовета
Законопроектом “обеспечивается право каждого присутствовать на пленарных заседаниях Киевского городского совета, кроме случаев, предусмотренных законодательством”. Эту формулировку эксперты считают нереалистичной, поскольку она на уровне закона закрепляет как абсолютное и неотчуждаемое право каждого члена территориальной общины присутствовать на сессиях, что нереально реализовать на практике.
“Ведь не существует помещений, которые могли бы в случае необходимости вместить всех членов территориальной общины города Киева”, – указывается в экспертных выводах.
Неконституционный регламент
Законопроект предусматривает, что секретарь Киевсовета работает на основании закона о местном самоуправлении, но с учетом особенностей, прописанных в регламенте Киевсовета.
Отсылка к регламенту как акту, устанавливающему особенности осуществления полномочий секретаря совета, является некорректной, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица обязаны действовать исключительно на основании законов, а регламент Киевсовета (в отличие от Регламента ВР) таковым не является.
В то же время, подчеркивают эксперты, в законопроекте ничего не сказано о таком важном моменте, как правила занятия поста секретаря Киевсовета.
Содержится в законопроекте и противоречивая норма о Коллегии Киевсовета. С одной стороны, сказано, что она является совещательным органом, а с другой – прописывается, что ее решения должны учитываться при формировании повестки дня сессий.
Мэр столицы с полномочиями президента
Законопроект предполагает право Киевского городского головы “инициировать заключение и подписывать международные договора, касающиеся города”. Но в Украине право заключать международные договора имеют президент и высшие органы государственной власти, а не представители местных властей.
И это приводит к конфликту с нормами закона “Про международные договора Украины”.
Глава КГГА – прокурор и судья
Эксперты ВР считают, что авторам законопроекта не удалось достичь одной из главных задач закона о столице – четко и последовательно обозначить особенности исполнительной власти в городе. А в некоторых моментах ей приписаны несвойственные функции.
“Не может быть положительно оценено предложение, по сути наделяющее КГГА функциями правоохранительных органов. Такой вывод можно сделать на основании анализа ст. 37 проекта, которая определяет порядок обеспечения главой КГГА соблюдения в Киеве Конституции и законов”, – говорится в выводе ГНУЭ ВР.
Законопроектом предлагается наделить председателя КГГА правом издавать приказы, распоряжения, предписания и протесты. ГНЭУ ВР в целом не отрицает возможности осуществления КГГА контрольной функции в отношении актов органов местного самоуправления, но указывает, что в Украине действует административное судопроизводство и ничто не мешает оспаривать в суде решения местных органов власти.
“Использование таких инструментов контроля, как внесение предписаний и протестов, по действующему законодательству свойственно органам прокуратуры, а использование их КГГА будет некорректным, поскольку последняя по своему правовому статусу является органом исполнительной власти общей (а не специализированной) компетенции”, – указали эксперты, подчеркнув, что концептуальный подход к осуществлению КГГА функции “надзора” относительно органов местного самоуправления нужно пересмотреть.
Пересмотреть предлагается и право председателя КГГА отменять действие актов должностных лиц – по Конституции может быть контроль решений, принятых на сессиях местных советов.
Земля и территория – не одно и то же
Переходными и заключительными положениями законопроекта предлагается дополнить Земельный кодекс статьей, согласно которой “в случае принятия Киевсоветом решения о внесении изменений в Генплан Киева в части изменения функционального назначения территории, собственник земельного участка, который находится в пределах такой территории, имеет право на изменение целевого назначения земельного участка в соответствии с измененным функциональным назначением территории”.
ГНУЭ ВР обратило внимание на то, что “функциональное назначение отдельных территорий населенных пунктов” и “целевое назначение земельного участка” принадлежат к различным категориям. Первая касается градостроительной деятельности, а вторая – земельного законодательства.
Функциональное назначение, требования к застройке отдельных территорий (функциональных зон) населенных пунктов, их ландшафтной организации устанавливаются планом зонирования территории, который разрабатывается на основе Генплана. А изменение функционального назначения территорий населенных пунктов не ведет к автоматическому изменению целевого назначения земельных участков на этих территориях.
Предлагаемыми изменениями в Земельный кодекс предусматривается, что для изменения целевого назначения земельного участка дополнительного решения Киевсовета не требуется. То есть, разработка и согласование проекта землеустройства остаются в ведении исполнительных органов власти, что приводит к неопределенности дальнейшей судьбы того или иного разработанного проекта землеустройства.
Путаница с возмещением уничтоженных деревьев
Законопроектом предполагается установить, что вред, причиненный древесной растительности, который был обнаружен во время ежегодной инвентаризации зеленых зон, возмещается городу балансодержателем этой растительности.
ГНУЭ ВР отмечает, что такая формулировка противоречит общим основаниям ответственности за причиненный имущественный вред, определенным Гражданским кодексом. Данная формулировка гласит, что вред, причиненный имуществу физического или юридического лица, возмещается тем, кто причинил вред.
Исходя из этого, возмещение вреда столице, как это прописано в законопроекте, невозможно, поскольку город Киев является административно-территориальной единицей, а не юридическим лицом.
Кроме того, норма о возмещении вреда балансодержателем древесной растительности противоречит основополагающим принципам гражданско-правовой (“деликтной”) ответственности.
Известно, что балансодержателем значительной части древесной растительности в Киеве является коммунальное объединение (КО) “Киевзеленстрой”, состоящее из десяти районных управлений. “Поэтому непонятна идея возмещения этим предприятием соответствующего ущерба “городу Киеву”, – пишут в своих выводах эксперты.
Также непонятны аргументы авторов законопроекта, которые на законодательном уровне прописывают порядок содержания зеленых насаждений – правила их содержания в населенных пунктах уже существуют.
Создание столичных районов: право Киевсовета или обязанность?
“Необходимо обратить внимание на противоречие между ч. 2 ст. 4 законопроекта, по которой “систему административно-территориального устройства города Киева составляют десять районов”, и ч. 4 этой же статьи, по которой “решения о создании, наименовании, преобразовании, ликвидации и установлении границ районов в городе Киеве принимается Киевсоветом – с учетом исторических, культурных, социально-экономических, природных и других особенностей этих территорий”, – написали эксперты ВР.
Они не смогли прийти к однозначному выводу – предусмотрено ли в обязательном порядке создание районов и районных советов или нет (что не соответствует принципу правовой определенности, см. ниже).
Неоднозначно воспринимается экспертами и норма ч. 5 ст. 4 законопроекта о том, что “при наличии соответствующих райсоветов, решение Киевсовета об установлении границ районов в Киеве принимается по их представлению”. Поскольку в ч. 2 ст. 12 законопроекта сказано, что райсоветы являются обязательным элементом системы местного самоуправления в Киеве.
“Необходимо заметить, что возвращение к идее обязательности образования райсоветов в Киеве в предложенном виде невозможно, ведь предыдущая редакция закона была рассчитана на факт существования райсоветов, но сейчас они ликвидированы. Восстановление деятельности этих советов может быть осуществлено только на основе детальных законодательных механизмов их формирования и правил деятельности, которые в проекте, так же как и в нормах действующего законодательства о местном самоуправлении, отсутствуют”, – отметили эксперты ВР.
Выборы в Киевсовет и райсоветы
Эксперты ставят под сомнение целесообразность следующих новаций: определения количественного состава Киевсовета (80 депутатов) и райсоветов (по 20 депутатов), дополнения закона “О местных выборах” разделом, посвященным выборам в горсовет и райсоветы столицы.
“Нет объективных оснований для установления различных избирательных систем при проведении выборов в отдельных городах Украины. Как известно, Конституция Украины предусматривает урегулирование в отдельном законе особенностей осуществления местного самоуправления, а не особенностей формирования органов местного самоуправления. Поэтому идея установления для отдельных городов собственных правил определения победителей выборов представляется сомнительной”, – сказано в выводах ГНУЭ ВР.
Эксперты не поддержали идею дополнения закона о местных выборах отдельным разделом о проведении выборов в Киеве, поскольку “структура избирательного закона воспроизводит последовательность стадий избирательного процесса, а помещение в него раздела, посвященного определению только основ избирательной системы, приводит к поверхностному и фрагментарному регулированию избирательных процедур”, что не позволит организовать выборы надлежащим образом и определить их победителей.
В частности, среди новаций законопроекта сказано, что на выборах в Киевсовет “для определения кандидатов на многомандатном округе, которые получат депутатский мандат, проводится рейтингование в соответствии с полученными ими процентов голосов”.
Какими именно правилами рейтингования, спрашивают эксперты? “Закон их не устанавливает, видимо, считая их очевидными. Однако при практическом применении эта норма может толковаться произвольно”, – подчеркнули эксперты.
Законопроект предполагает, что “каждая участковая избирательная комиссия обеспечивает избирателя информацией про местные организации партии и перечень кандидатов от списка городской организации партии в округе”.
“Совершенно непонятно, откуда участковая избирательная комиссия берет перечень кандидатов от списка партии. Однако этот перечень имеет определяющее значение при голосовании избирателей по системе открытых избирательных списков, ведь избиратель должен вписать в бюллетень порядковый номер кандидата, которого он поддерживает”, – отметили в ГНУЭ ВР.
Экспертам непонятно, чем обосновывается количество депутатов Киевсовета (80 депутатов) и райсоветов (20 депутатов). В выводах ГНУЭ ВР сказано, что профильный закон устанавливает четкую корреляцию между количественным составом местного совета и количеством избирателей в территориальной общине.
“Например, при численности избирателей от 3 тыс. до 5 тыс. избирателей совет состоит из 22 депутатов. С учетом того, что в проекте предлагается создание 10 районов в пределах Киева, очевидно, что количество избирателей на территории районных советов будет составлять сотни тысяч человек”, – говорится в экспертных выводах.
Бизнес Киевского магистрата
Законопроект предложил внести изменения в закон о местном самоуправлении в части полномочий по управлению Киевским магистратом имуществом других юридических или физических лиц – при получении его в установленном порядке в коммунальную собственность.
Комментируя это, эксперты сослались на Гражданский кодекс, который гласит, что по договору управления имуществом одна сторона (установщик управления) передает имущество другой стороне (управляющему) на определенный срок. При этом управляющий обязуется за плату (!) осуществлять от своего имени управление этим имуществом в интересах установщика управления или указанного им лица (выгодоприобретателя).
Таким образом, в ГНУЭ ВР полагают, что Киевский магистрат собирается заняться предпринимательской деятельностью по управлению имуществом физических и юридических лиц: “Это выглядит неуместным, поскольку как юридическое лицо, к тому же юридическое лицо публичного права, исполнительный орган местного самоуправления, которым является Киевский магистрат, очевидно должен быть неприбыльным юридическим лицом”.
Также непонятно, что это за “установленный порядок”, по которому имущество физических или юридических лиц будет передаваться Киевскому магистрату в управление. Потому что частное имущество может передаваться в управление магистрата только в соответствии с Гражданским кодексом, а не по некоему новому порядку вне его.
Впридачу эксперты недоумевают: в законопроекте говорится об “отчуждении имущества, имеющего важное значение для обеспечения потребностей города, в собственность территориальной общины”. Ведь этот пассаж можно интерпретировать в отношении любого частного имущества.
Нормы действующего законодательства предусматривают только выкуп земельных участков и других объектов недвижимого имущества для общественных нужд или их принудительное отчуждение по мотивам общественной необходимости.
Национальная полиция – застройщик
Законопроектом предлагает отдать Национальной полиции право на выполнение судебного решения о перестройке или о сносе самовольного строительства, которое осуществляется на земельных участках государственной или коммунальной формы собственности
Здесь эксперты акцентируют внимание на двух моментах.
Во-первых, подобные решения судов являются исполнительными документами. А принудительное исполнение решений у нас в стране возложено на органы государственной исполнительной службы. Если же закон возлагает исполнение решений на другие органы, то такое исполнение уже не будет считаться обязательным. Поэтому возлагать на органы Нацполиции функции по исполнению судебных решений по отдельным вопросам одними только изменениями в закон о Нацполиции невозможно и неэффективно.
Во-вторых, привлечение полиции для проведения исполнительный действий и так возможно в границах полномочий правоохранительного органа по обеспечению правопорядка и безопасности во время работы исполнительной службы (согласно постановлению государственного исполнителя).
Отдельно эксперты отмечают, что полиция никак не может “остановить” по решению суда дальнейшее строительство, признанное судом незаконным – по той простой причине, что полиция не является застройщиком, относительно которого вынес решение суд.
Горе от ума со стратегическим развитием Киева
“Положительно оценивая в целом инициативу по нормализации перечня стратегических документов по развитию столицы”, ГНУЭ ВР не поддержало включение в этот перечень документов, которые, по своей сути, являются отраслевыми: градостроительной документации (в частности, детальных планов территорий – ДПТ), а также правил застройки Киева. Эксперты считают, что только Генеральный план можно отнести к стратегическим городским документам.
Стратегическое планирование Киева позиционируется как элемент специального статуса столицы. Но стратегическое планирование присуще всем городам, а отнюдь не только столице.
Законодательные излишки
Законопроект содержит нормы, касающиеся контроля, аудита и мониторинга использования средств и собственности территориальной общины.
Но правовые и организационные формы такого контроля давно прописаны в Бюджетном кодексе и ряде законов, поэтому нет смысла дублировать их еще и в законе про столицу.
Юридические неопределенности
Некоторые разделы законопроекта №2143-3 вступают в законную силу после проведения выборов Киевсовета и райсоветов. До тех пор продолжают действовать “не противоречащие” нормы действующего закона ”О столице Украины – городе-герое Киеве”.
По мнению ГНУЭ ВР, такие правовые конструкции сложны для правопонимания и могут вызвать сложности при их применении. Кроме того, они не учитывают обязательный элемент принципа верховенства права – “юридическую определенность”.
Читайте: Не только Ткаченко: у Зеленского есть еще один кандидат на главу КГГА
Отметим, в ходе доработки законопроекта №2143-3 в него могут быть имплементированы нормы из законопроекта №2143 – первого законопроекта о Киева “Слуги народа”, написанного в соавторстве с депутатами от “Объединенной платформы – За жизнь” (ОПЗЖ).
Этот документ стремительно прошел комитет ВР по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства, а также был включен в повестку сессии ВР. Но после принятия за основу законопроекта №2143-3 ранее основной законопроект был автоматически снят с рассмотрения, как и еще два альтернативных законопроекта (“законопроект Кличко” и “законопроект “Голоса”).
ГНЭУ ВР в своих выводах по законопроекту №2143 написало, что в нем закладывается дублирование функций КГГА и исполнительного органа Киевсовета. Это может привести к конфликтам, считают эксперты.
Также в законопроекте размыто указаны функции Киевсовета и райсоветов, недостаточно четко разделены их функции. То же касается глав исполнительных органов райсоветов. Особо подчеркивается, что создание районов находится в компетенции исключительно ВР, но не местных советов.
Эксперты отмечают, что КГГА наделяется несвойственными ей функциями проверки актов органов местного самоуправления и их должностных лиц на предмет соответствия этих актов “публичным интересам территориальной общины”.
Напомним, соавтором данного законопроекта является секретарь профильного комитета ВР Дмитрий Исаенко (фракция ОПЗЖ), которого киевские архитекторы связывают с Андреем Ваврышем.
КиевVласть подробно анализировала законопроект №2143 и пришла к выводу, что он направлен на беспрецедентное усиление позиций главы КГГА – в ущерб права киевлян на местное самоуправление.
Читайте: Новый закон о Киеве: восстановленные райсоветы и досрочные выборы мэра и горсовета
Фото: коллаж KV
