Нещодавно парламент прийняв у першому читанні ключові законопроекти №5655 і № 5656, які на думку їхніх авторів зроблять будівельний ринок прозорішим та безпечним. Однак, критики вважають що до виходу з кризи ще далеко. Чи відбудеться нарешті реформа держархбудконтролю та як держава вирішить проблему будівництва в умовах децентралізації, які заходи на це заплановані та чи стануть легшими умови ведення бізнесу, в інтерв’ю KV розповіла народна депутатка Олена Шуляк.
Частина друга. Першу читайте тут
КиевVласть: Чи не сприяє саме децентралізація посиленню кризи та безладу в будівельній сфері, дозвільній системі, в управлінні країною в цілому?
Олена Шуляк: За невтішними підсумками псевдореформи системи архбудконтролю у 2020 році, коли їх суть звелась до банального розподілу корупційних потоків з одного на три та фактичної централізації всіх рішень без участі місцевих громад, нам досі доводиться розгрібати ці “авгієві стайні”.
Україною задекларований та реалізується чіткий напрямок політичного руху в напрямку децентралізації системи державного управління. Тобто пріоритетами виступають перерозподіл повноважень на користь органів місцевого самоврядування, фінансова децентралізація, надання реального права громадам розпоряджатися власним майном та землею тощо. Звичайно, і це логічно, органи місцевого самоврядування отримують і підвищений рівень відповідальності та контроль за дотриманням Конституції з боку центральної влади. Думаю, такий шлях розвитку абсолютно природний для нашої країни. Децентралізована модель державного управління притаманна більшості європейських країн. Та й історично не варто забувати, що й українська історія місцевого самоврядування починається ще на початку 13 століття, а кількість населених пунктів, які впродовж розвитку отримали Магдебурзьке право перевищує 230 міст та містечок.
Ситуація з намаганням в рамках псевдореформи 2020 року сконцентрувати весь архітектурно-будівельний контроль лише в центрі, чомусь нагадує мені ситуацію, коли вся Україна, в рамках реформи децентралізації їде в одному автобусі у західному напрямку. Але на одному місці в цьому автобусі розташувалася колишня ДАБІ, яка чомусь вирішила їхати на схід. Смішно навіть звучить, але ж це приклад з життя!
Звичайно, при прийнятті таких рішень ми проаналізували чимало прикладів роботи системи держархбудконтролю в успішних країнах світу. Повірте, кожна держава обирає саме свій шлях розвитку, який залежить від численних факторів. В тому числі й від історичних традицій та чинного суспільного договору між громадянами та владою.
КиевVласть: Чому досвід надуспішного, але централізованого Сінгапуру не став прикладом для реформи?
Олена Шуляк: Приклад Сінгапуру досить часто, й заслужено, наводять експерти. Починаючи з 60-х років минулого століття Сінгапур з відсталої, наскрізь корумпованої держави став одним з найпривабливіших місць для бізнесу та інвесторів, а рівень довіри громадян до влади там досягає 75%. Все це – наслідки успішних і дуже жорстких реформ.
В системі архбудконтролю влада Сінгапуру пішла шляхом максимальної централізації: всі повноваження закріплені виключно за державою. Але варто зазначити, що й більшість житла будується єдиною державною компанією, в якої замовником та гарантом будівництва виступає також держава. Завдяки такій моделі, всі громадяни мають рівні можливості для доступу до житла. Важливим фактором в системі контролю та містобудування є чи не найвищий в світі рівень цифровізації. Можна згадати національну стратегію Сінгапура Smart Nation, яку інколи ще називають Е3А: Everyone, Everything, Everywhere, All time (“кожному, все, всюди, завжди”).
Чи можемо ми перейняти досвід Сінгапура в сфері архбудконтролю й масштабувати його на всю Україну? Навряд. По-перше, завдяки компактності самої республіки, яка за площею й за населенням фактично співставна лише з Києвом. Площа Сінгапуру – 730 квадратних кілометрів. Логічно, що для контролю за такою площею не потрібно численний державний апарат. Проте площа нашої держави майже в 1000 разів більша. А ще не забувайте, Україна – найбільша держава Європи за територією. На свою територію для розвитку та підтримку найсучаснішої інформаційної мережі датчиків, інформаційних систем тощо Сінгапур щорічно витрачає понад 10 мільярдів доларів. Для України, з її рівнем ВВП наразі це нереально. А на додачу для контролю за територією централізована система потребуватиме ще й численного державного апарату, що абсолютно нівелює ефективність “сінгапурського” підходу.
По-друге, варто враховувати, що централізована система ефективно працює за моделлю умовного суспільного договору в республіці Сінгапур. Попри чітку демократичну модель управління, такий суспільний договір в Україні навряд чи був би сприйнятий, адже громадяни Сінгапуру фактично самостійно дозволили обмежити себе в окремих правах – правах на приватність, на володіння приватним майном на користь розвитку спільної власності. Щоб було трохи зрозуміліше, візьмемо приклад власного автомобіля. Сінгапур має чи не найкращу транспортну систему в світі. Там дуже розвинена й ефективна система громадського транспорту. Натомість, влада створює бар’єри для володіння приватним авто. Щоб придбати авто, сінгапурець повинен придбати на аукціоні спеціальний дозвіл на користування приватним транспортом протягом 10 років. Такий дозвіл зазвичай коштує більше, ніж середнє авто й перевищує 50-70 тисяч доларів. І сінгапурці погоджуються з цими обмеженнями. Чи можлива така суспільна модель в Україні, де інститут приватної власності є важливою складовою менталітету? Навряд. Скоріш за все, попри всі приклади, такі підходи, які ефективно працюють в Сінгапурі, у нас будуть сприйняті як посягання на права громадян та тоталітаризм.
КиевVласть: Моделі яких країн можуть бути ближчими саме для нас?
Олена Шуляк: Інша регуляторна модель в сфері містобудування працює в Німеччині. Історично, ФРН максимально децентралізована й більшість повноважень та рішень в цій сфері мають саме місцеві органи влади. Однак, діє чіткий принцип, що загальнодержавне або федеральне законодавство встановлює мінімальні норми. Місцеві правила та процедури не можуть мати вимоги нижчі, ніж це прописано на загальнодержавному рівні. І це можна помітити при аналізі умовного суспільного договору в країні. Німці вважають більш значущими для власного життя роботу та діяльність саме місцевих органів влади та самоврядування. Федеральний уряд повинен бути підконтрольним в царині внутрішньої політики саме федеральним землям.
Якщо ми поглянемо на приклад Австралії, то там працює децентралізована модель, яка також має свої особливості. Органи місцевого самоврядування уповноважені здійснювати контрольні функції, Але зазвичай, місцева влада делегує свої повноваження незалежним інспекторам. Тому можна говорити, що в Австралії переважає модель із залученням незалежних контролерів. Але важливою особливістю є той факт, що майже всі виконавці робіт – архітектори, проєктанти, інженери, інспектори – повинні бути атестовані й періодично підтверджувати свою компетенцію. А саме процес акредитації та сертифікації цих виконавців здебільшого належить до компетенції саме центральної влади.
Модель контролю та нагляду за будівельною діяльністю США також є відображенням американського суспільного договору та конституційного устрою. Сполучені Штати мають дуже децентралізовану модель. Фактично, 2 фактори які є головними для американських підходів – це система сертифікації виконавців робіт (і лише в частині її наявності, адже вимоги до такої сертифікації можуть встановлювати всі штати незалежно) й широке залучення до системи контролю приватних інспекторів, за діяльність яких відповідає і сам інспектор персонально, й штат, який надав їм повноваження. При цьому відповідальність і контроль за національними проектами (наприклад, головними транспортними артеріями або військовими об’єктами) зберігає за собою держава.
Також, для прикладу ще можу декілька слів сказати про унікальну модель, яка працює у Фінляндії, в країні у якій рівень задоволення якістю життя громадян є одним з найвищих, а екологічне будівництво будинків з деревини є зразком для всього світу. Загалом, в країні, в якій працює орієнтовно 300 будівельних компаній, фактично, не здійснюється державний контроль за будівництвом. Завдяки особливостям як внутрішнього суспільного договору, так і менталітету фінів, головним запобіжником від неякісного виконання робіт чи порушення законодавства, є ризик втрати репутації будівельником. І в Фінляндії це працює. Чи може настільки демократична та саморегулівна ринкова модель працювати в Україні? Маю дуже великі сумніви та перестороги.
Своєю чергою, модель, яка працює в Чеській Республіці передбачає, що контроль здійснює незалежний уповноважений інспектор або спеціальний орган державної влади, що базується на виборі забудовника. Реалізуючи в Україні реформу в містобудуванні, ми зібрали кращий досвід країн, щоб на дієвих прикладах будувати не корумповану та ефективну галузь.
КиевVласть: Держава регулярно декларує боротьбу з корупцією, але серйозної довіри суспільства так і не отримала.
Олена Шуляк: Корупція в будівельній сфері – це не українська особливість. Компанія Grant Thornton, яка є одним із світових лідерів в сфері аудиту, провела дослідження й дійшла до висновку, що будівельний бізнес – один з найбільш корумпованих взагалі. Загальна сума хабарів, які виплачують підрядники і девелопери, може досягати сукупно в світі 860 млрд доларів на рік! При цьому є тенденція до подальшого зростання цієї цифри: вона може зрости вдвічі за наступні 10-12 років. Більше третини всіх шахрайських випадків в світовому бізнесі відбувається саме в будівельному секторі. І це дані ринків США, Канади, Великобританії, Індії, Швейцарії, Австралії тощо.
Десь натрапляла на інформацію, що один з найвищих рівнів корупції в сфері будівництва інфраструктурних проектів фіксується в Японії. Звичайно, я не можу гарантувати достовірність цієї інформації, але вона існує. В таких країнах як Японія, Швейцарія, Австралія теж є корупція в будівництві. Але, наприклад, в Швейцарії, яка в рейтингу сприйняття корупції громадянами, який регулярно готує Transparency International, знаходиться серед країн з мінімальним рівнем корупції і має такий же відносний рівень корупції як і Сінгапур, теж часто вибухають корупційні скандали.
Питання виникає одразу, чому навіть за наявності корупції, громадяни цих країн не перестають довіряти владі? Відповідь, на мій погляд, полягає саме в тому, що держава реально забезпечує боротьбу з корупцією, а не покриває корупціонерів і не закриває очі на злочини. Це знову ж відсилає нас до дієвого суспільного договору між громадянами й владою. Саме в ньому повинне бути закладене тотальне несприйняття корупції та відповідальність за протидію корупції не лише окремих структур, а й держави в цілому та й громадян також. Є цікавий вислів про чинний в Україні неформальний пункт суспільного договору щодо корупції: “як громадянин я проти корупції та вимагаю її викорінення, але хочу, щоб через кума можна було вирішити будь яке питання”.
КиевVласть: Тобто, держава планує біль жорсткі дії щодо корупції?
Олена Шуляк: Весь цей екскурс у філософію, державне управління, національні та політичні особливості підводить всіх нас до необхідності на підставі саме комплексного досвіду та врахування наших особливостей та цілей реалізувати реформу ДАБІ. Наразі вже два закони #5655 і #5656 про реформування системи зареєстровані у Верховній Раді. Свої підписи як співавтори під ними поставили 145 і 147 депутатів з різних фракцій, що стало рекордним в контексті кількості співавторів документа! Головні речі, які я хочу сказати про цю реформу – ми намагаємося дійсно змінити не форму, а суть системи державно-архітектурного нагляду й контролю. Адже до цього часу будь-які спроби реформувати ДАБІ полягали не в фундаментальних змінах, а лише в якихось часткових, косметичних правках застарілого радянського підходу. А ще – ми хочемо нарешті запровадити підвищену адміністративну, кримінальну та майнову відповідальність для всіх учасників ринку (чиновників зокрема), які порушують закон. Відповідний законопроєкт буде завершальним у трійці документів про реформування в містобудуванні. Нині ми якраз над ним працюємо.
КиевVласть: Крім “закручування гайок”, плануєте можливості для полегшення ведення бізнесу?
Олена Шуляк: Важливою складовою нової системи стане максимальна цифровізація на базі Єдиної державної електронної системи в будівництві та реєстрі будівельної діяльності зокрема. Дякуючи вивченню досвіду Сінгапура не в останню чергу, який довів ефективність застосування цифрових технологій, завдяки системі ми робимо будь-які дії та процеси прозорими, фіксованими, однаковими для всіх та персоналізованими. Тобто, щоб уникнути будь-яких окремих преференцій, якими часто зловживають місцеві органи влади та окремі інспектори, ми вимагаємо чітко встановити єдину процедуру, яка є обов’язковою для виконання всіма суб’єктами сфери містобудування. Без винятку. Саме такий підхід, на мій погляд, є дієвим запобіжником від зловживань з боку ОМС при роботі на місцях. І держава, в свою чергу, втрачає можливість окремого тиску на самоврядування, а виконує свою головну функцію – встановлення та контроль за дотриманням єдиних правил. Це – можливий баланс забезпечити державний нагляд за будівельною сферою й при цьому врахувати права громад в рамках концепції децентралізації.
КиевVласть: Що плануєте з питання персональної відповідальності?
Олена Шуляк: Інший фундаментальний крок – це посилення саме фахової, професійної складової при контролі за проєктом. Чиновник дуже рідко має компетенцію, щоб фахово це робити. Але, на жаль, контроль за радянськими принципами дозволяв службовцям втручатися в технічні питання без належної компетенції. І це було джерелом корупції. Ми плануємо посилити персональну, майнову та навіть кримінальну відповідальність за професійну експертизу проектів, але при цьому – посилити роль спеціалістів в проекті. А до контролю за будівництвом забезпечити шляхом залучення незалежних юридичних осіб, які будуть акредитовані державою. І знову ж таки, додати посилену відповідальність за результати їх роботи. І головне, що ми максимально намагаємося персоніфікувати відповідальність. За кожним етапом повинне бути зафіксоване конкретне прізвище, хто несе відповідальність. Тобто, на заміну радянському принципу колективної безвідповідальності (кілометрові безглузді протоколи, які підписують по 50 осіб, які “розмазують тонесеньким шаром” відповідальність), запроваджується електронний підпис конкретної людини, яка бере на себе рішення про погодження й в подальшому може бути притягнута до відповідальності (і тут ви вже можете помітити врахований досвід США й Австралії).
КиевVласть: Чи не отримають ОМС можливість напряму “викручувати руки” підприємцям?
Олена Шуляк: З одного боку, місцеві органи влади отримають повноваження жорстко контролювати незаконне будівництво. Тобто, навіть якщо “на руках” не буде рішення суду, місцева влада все одно зможе руйнувати самочинно зведені об’єкти на підставі відсутності в забудовника права на виконання будівельних робіт. І це логічно, бо ефективний контроль може бути здійснений лише на місці.
Але при цьому, як здійснювати цей контроль і нагляд за дотриманням цих правил держава залишає за собою. Таким чином, ми реалізовуємо концепцію децентралізації й, одночасно, забезпечуємо недопущення “семибоярщини”. Україна є й буде унітарною державою, на території якої діють єдині для всіх прозорі правила. Але при цьому, органи місцевого самоврядування через генеральні плани та можливість контролю отримають дієві механізми захисту інтересів громад без можливості втручання в законну діяльність бізнесу. Думаю, баланс інтересів дотримано без перекосів.
В новелах майбутнього закону ще чимало цікавого, тут одним матеріалом не обійтись. Але можу сказати, що ми закладаємо в нього досить прогресивне бачення й розподіл повноважень.
Читайте: Когда прекратится коррупция в ГАСИ – народные депутаты ответили на вопросы столичных застройщиков
