Накануне шестой сессии Верховной Рады (ВР) появился текст законопроекта о “реформе” Службы безопасности Украины (СБУ) ко второму чтению. Документ существенно и антидемократично расширяет полномочия СБУ, давая спецслужбе право практически беспрепятственно получать приватную информацию о гражданах, вопреки Конституции сужать права и свободы, фактически вести собственный бизнес “под прикрытием”. А нынешний глава СБУ Иван Баканов, назначенный президентом на должность еще в 2019 году, с принятием закона в предложенной редакции, может остаться на руководящем посту на “второй срок” без переназначения Радой. При этом, количественный состав СБУ будет существенно сокращен. Документ подвергли анализу и критике эксперты ВР: они считают, что законопроект нужно значительно доработать, учтя замечания Главного научно-экспертного управления (ГНЭУ) Рады и ее юридического управления.
Об этом KV стало известно из текста ко второму чтению законопроекта №3196-д “О внесении изменений в Закон Украины “О Службе безопасности Украины” относительно усовершенствования организационно-правовых основ деятельности Службы безопасности Украины”, а также замечаний парламентских экспертов.
Этот законопроект №3196-д был зарегистрирован в Раде 26 октября 2020 года. Его главные авторы, “слуги народа”, – глава комитета ВР по вопросам национальной безопасности, обороны и разведки Александр Завитневич и зампред этого комитета, киевская мажоритарщица Марьяна Безуглая.
Этот проект закона появился взамен первоначального “реформаторского текста” (№3196) авторства президента Владимира Зеленского. Но тот вариант вызвал слишком много нареканий и был снят с рассмотрения.
Доработанный депутатами на его основе №3691-д был принят за основу 28 января 2021 года – под обещание во втором чтении точно забрать у СБУ полномочия по борьбе с экономической преступностью (эти полномочия уходят к Бюро экономической безопасности).
Знакомство с текстом, который этой осенью будет, как ожидается, вынесен в сессионный зал, не позволяет оценить финальный текст проекта закона как прогрессивный.
Как и предыдущие варианты “реформы СБУ” от президента Зеленского и “слуг”, он преследует целью усилить спецслужбу в интересах действующей власти, а не защиты граждан и общества от угроз национальной и государственной безопасности.
Читатель сможет самостоятельно оценить расхождения между предлагаемым и тем, что диктует Основной закон.
Ко второму чтению несколько громоздкое название законопроекта решили сократить до лаконичного – “О Службе безопасности Украины”.
Помимо учтенных правок, относящихся к современной деятельности СБУ, ко второму чтению законопроекта комитет частично учел поправку (№787 на стр. 243 сравнительной таблицы ко второму чтению) экс-главы СБУ (в 2006-2010 и 22014-2015 гг.), нардепа Валентина Наливайченко (фракция “ВО “Батькивщина”) относительно исторической информации, находящейся в распоряжении СБУ.
Дословно: “Подлежит разархивированию и оцифровке вся информация репрессивных органов коммунистического тоталитарного режима 1917-1991 годов в соответствии с Законом Украины “О доступе к архивам репрессивных органов коммунистического тоталитарного режима 1917-1991 годов”.
Безопасность и угрозы
В центре деятельности СБУ – “среда безопасности” (укр.: безпекове середовище), то есть совокупность явлений, обстоятельств, условий, состояний, характеристик и других факторов, которые влияют на уровень государственной безопасности.
Госбезопасность может подвергаться угрозам – таким явлениям, тенденциям и факторам невоенного характера, которые делают невозможным или усложняют (или же могут сделать невозможным или усложнить) защищенность государственного суверенитета, территориальной целостности и конституционного строя и других национальных интересов.
Приписку о том, что “актуальные угрозы государственной безопасности Украины определяются Стратегией национальной безопасности Украины” в версии второго чтения из текста профильный комитет (по вопросам национальной безопасности, обороны и разведки) решил изъять. Также в упомянутом определении, по сравнению с первым чтением, убрано слово “демократического” применительно к конституционному строю.
Служба безопасности
В арсенале СБУ – набор методов и практик, сил и средств, открытых и под прикрытием, чтобы бороться с возникающими угрозами. Полномочия Службы, по сравнению с ныне имеющимися, значительно расширяются – там, где идет речь о правах спецслужбы на доступ к государственным базам данных, реестрам, к снятию информации с телекоммуникационных сетей, возможности под прикрытием свободно перемещать через государственную границу предметы и людей и т.д.
Традиционно для спецслужб, украинская СБ наделена и наделяется на будущее правом в своей деятельности применять конспирацию, т.е. “сокрытие (сохранение в тайне) информации относительно сил, средств, действий, методов, форм, планов и намерений Службы безопасности Украины путем применения специальных мер и средств шифрования и ограничения в установленном законом порядке доступа к сведениям”.
Доступ же к информации относительно вызовов и угроз государственной безопасности, полученной или созданной СБУ, получит ограниченный круг высших должностных лиц, в т.ч. президент, глава ВР, нардепы-члены профильного парламентского комитета, премьер-министр и члены Кабмина, глава и члены Центризбиркома, секретарь и члены Совета национальной безопасности и обороны, а также те должностные лица исполнительной власти, которым доверит такие сведения премьер-министр или президент (“в установленном законом порядке”).
Законопроект, помимо понятия оперативно-служебной деятельности СБУ, вводит новую ее форму – оперативно-боевую деятельность. Она состоит в принятии мер в условиях повышенной опасности для жизни и здоровья сотрудников.
Это меры по противодействию незаконным вооруженным (военизированным) формированиям (группам), террористическим организациям, разведывательно-диверсионным группам, а также пресечения террористических актов. Сюда же документ относит и участие СБУ в обеспечении режима военного и чрезвычайного положения (в случае их оглашения). В таких случаях руководящие органы СБУ в центре и на местах “в исключительных случаях” получат право на принятие контрразведывательных мер без решения суда, хотя и с последующим уведомлением судебных органов о таких действиях.
Статус
СБУ в законопроекте определяется как “государственный орган специального назначения с правоохранительными функциями, который обеспечивает государственную безопасность как составляющую национальной безопасности Украины” (в первом чтении упоминания о структурности нацбезопасности не было).
Далее, СБУ определяется как главный орган по обеспечению государственной безопасности; главный орган в общегосударственной системе борьбы с террористической деятельностью; специально уполномоченным государственным органом в сфере контрразведывательной деятельности; национальным органом безопасности – специально уполномоченным государственным органом в сфере обеспечения охраны государственной тайны.
Наконец, СБУ входит в состав сил безопасности сектора безопасности и обороны. Служба подчинена президенту и подконтрольна парламенту “в границах, определенных Конституцией Украины и законами Украины”.
Задачи
На СБУ проектом закона возлагается четыре задачи. В первую очередь – противодействие разведывательно-подрывной деятельности против Украины. Во-вторых – борьба с терроризмом.
В-третьих, контрразведка – для обеспечения “государственного суверенитета, территориальной целостности, независимости, конституционного строя и системы государственного управления, политического, экономического, оборонного, информационного и научно-технического потенциала, кибербезопасности и информационной безопасности государства, объектов критической инфраструктуры; реализации внешнеполитических интересов государства”.
При этом, упоминание о “безопасности народонаселения” из перечня того, что Службе необходимо обеспечивать, по сравнению с первым чтением из текста изъято, а предложение убрать из списка экономику – наоборот, в комитете не прошло и “экономика” в широком фокусе внимания СБУ оставлена.
На Службу возлагается также охрана государственной тайны.
В первом чтении была еще одна задача – “предупреждение, выявление и пресечение уголовных преступлений против основ национальной безопасности, мира и безопасности человечества, распространения оружия массового поражения и других преступлений, которые представляют угрозу государственной безопасности” нашей страны.
Но ко второму чтению ее решили убрать из “тела” законопроекта, отправив в переходные положения – поскольку СБУ вскоре потеряет право заниматься досудебными расследованиями, как это прописано относительно полномочий СБУ в ранее принятом законе “О национальной безопасности Украины”.
Также СБУ не будет заниматься экономическими преступлениями.
Функции
Соответственно очерченным задачам, законопроект дает исчерпывающий перечень функций СБУ.
Первая функция – контрразведка.
Вторая – оперативно-розыскная деятельность.
Третья – деятельность по обеспечению государственной тайны.
Четвертая – досудебное расследование уголовных правонарушений, отнесенных к подследственности СБУ (досудебное расследование изымается из функций СБУ поэтапно до 2025 года).
Выполняя задачи, предписанные законом, реализуя свойственные ей функции, СБУ при этом должна руководствоваться рядом принципов, таких как верховенство права и уважение к человеческому достоинству, законности, беспристрастности и справедливости, равенства всех перед законом, должна уважать права и свободы человека и гражданина (“непременно соблюдая эти права”).
По законопроекту, СБУ должна быть внепартийной, политически нейтральной и независимой; совмещать единоначалие и субординацию; балансировать между открытостью работы СБУ и ограничениями в доступе к информации о ней; соразмерять меры реагирования уровню опасностей и угроз и придерживаться “баланса интересов личности, общества и государства”.
Сотрудники СБУ освобождаются от неисполнения “явно преступных” приказов или распоряжений, а за такие приказы – несут ответственность “в соответствие с законом”.
Безграничное право ограничивать права
Соблюдению прав и свобод человека и гражданина в деятельности СБУ, как и в первом чтении, во втором посвящается отдельная статья: в СБУ должны неукоснительно придерживаться прав и свобод, не допуская дискриминации и незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь людей, относясь к ним гуманно.
Но эти права, как видно из обновленных полномочий спецслужбы, а также по выводам ГНЭУ, все-таки при новом законе смогут быть серьезно ограничены, а СБУ получит больше возможностей вмешиваться в частную жизнь граждан.
Формально временное ограничение прав и свобод допускается, если позволит суд, но формулировка прописана слишком общо, хоть и вроде бы категорично: “исключительно на основаниях и в порядке, определенных Конституцией и законами Украины, при обоснованной необходимости и в размере, необходимом для выполнения задач Службы безопасности Украины и соразмерном уровне опасности (угрозы)”.
Оговаривается, что такие ограничения могут быть оспорены в суде (но в суде какой именно юрисдикции – не указывается).
По сравнению с первым чтением, уточняется, что ограничения должны быть немедленно сняты, если исчерпан срок осуществления таких мер, если их цель достигнута и нет необходимости их продолжать. Все это – исчерпан ли срок, достигнута ли цель и нужно ли меры продолжить – будет определять спецслужба.
Пытки в СБУ законопроектом запрещены. Если они обнаружатся – другие сотрудники СБУ обязаны сообщить о них непосредственному начальству, предварительно приняв меры к их прекращению: “В случае сокрытия фактов пыток, истязаний или “других видов ненадлежащего обращения сотрудниками и работниками Службы” “руководитель органа на протяжение суток с момента получения сведений о таких фактах обязан инициировать служебное расследование и привлечение виновных к ответственности”. Если факты подтвердятся – “сотрудник и работник” СБУ обязан сообщить “об этом” “орган досудебного следствия”, уполномоченный расследовать уголовщину в рядах СБУ (Госбюро расследований).
Структура
СБУ структурно будет составлена, с учетом поправок к законопроекту, из таких отдельных юридических лиц со своим самостоятельным балансом и банковскими счетами (для возможности вести хозяйственную деятельность через учрежденные юрлица, формально – юрлица “прикрытия”):
-
Центрального управления (этот орган СБУ руководит деятельностью всех остальных органов Службы);
-
региональных органов, органов военной разведки, которые создаются и функционируют в административно-территориальных единицах (но их дислокация и территориальная юрисдикция может не совпадать с административно-территориальным делением Украины);
-
заведений (подразделений заведений, укр.: закладів);
-
учреждений (укр.: установ).
Кроме того, при СБУ функционирует Антитеррористический центр. Могут также создаваться (по решению СНБО) и другие координационные структуры при СБУ.
Указывается, что региональные органы СБУ и их структурные подразделения могут создаваться и дислоцироваться на объектах критической инфраструктуры, имеющих стратегическое значение для экономики и безопасности государства.
На органах военной контрразведки СБУ – контрразведывательное обеспечение Вооруженных Сил и других законных войсковых формирований.
Общая численность СБУ, согласно второму чтению, составляет не более 20 тыс. штатных должностей (в первом чтении – 17 тыс., по действующему законодательству – 27 тыс.). При этом, граничная численность может устанавливаться президентом с учетом нужд безопасности и предложений профильного комитета Рады. На период действия военного положения эта численность определяется Мобилизационным планом на особый период.
В общую численность входят и работники ведомственных учреждений (учебных, архивных, больниц и т.п.).
В СБУ может создаваться коллегиальный совещательный орган – коллегия. Она должна учитывать гендерный баланс.
Руководство
Руководство деятельностью СБУ возложено на главу СБУ. В варианте первого чтения прописывалось, что он несет персональную ответственность за выполнение задач. Во втором чтении этой фразы нет.
Первый заместитель главы СБУ координирует контрразведку, остальные заместители – согласно распределению обязанностей между ними.
Срок полномочий главы СБУ – шесть лет. Он назначается на должность (и увольняется) ВР по представлению президента. Профильный комитет Рады предварительно проводит собеседование с кандидатом.
При этом, переходные положения законопроекта прописаны так, что “Срок полномочий Председателя Службы безопасности Украины, назначенного на должность до вступления в силу настоящего Закона, определяется в соответствии со статьей 10 настоящего Закона”, – то есть шесть лет. Из чего можно сделать вывод, что ныне действующий глава СБУ Иван Баканов получит дополнительные шесть лет на должности вдобавок к уже прошедшим годам на службе.
Необходимый профиль кандидата на главу СБУ ко второму чтению прописан более детально, по сравнению с первым: он должен иметь полное высшее образование (степень – не ниже магистра), владеть государственным языком, иметь не менее 15 лет стажа (опыт на руководящих постах – не менее 5 лет), “по своим деловым, профессиональным и моральным качествам, состоянию здоровья способен эффективно выполнять соответствующие служебные обязанности”.
Не сможет быть назначен главой СБУ тот, кто до дня назначения не проживал на территории Украины беспрерывно три года; лицо, относительно которого существуют обстоятельства, которые делают невозможным допуск к государственной тайне, и другие общие требования для приема на службу в СБУ. В частности, не иметь близких родственников-иностранцев, в отношении которых доподлинно известно, что они работают на иностранные спецслужбы (об этом – ниже).
Первый замглавы, в свою очередь, должен иметь перед назначением не менее пяти лет работы на руководящих постах в оперативных подразделениях в контрразведке (от замначальника управления и выше).
Первый замглавы и начальники региональных органов СБУ назначаются и увольняются главою СБУ по согласованию с президентом (сейчас – напрямую указами президента). Остальные назначения начальников глава Службы проводит самостоятельно.
Относительно увольнения главы СБУ: он может уволиться по собственному желанию, быть уволен в связи с истечением шестилетнего срока полномочий, в связи с назначением или избранием на иную должность, если он достиг 65-летнего возраста или не может исполнять обязанности по медицинским основаниям.
Также среди оснований для увольнения – решение суда о недееспособности или признании умершим или безвестно пропавшим, а также:
-
вступление в законную силу обвинительного приговора суда относительно него или решения суда относительно освобождения его от уголовной ответственности;
-
вступление в законную силу судебного решения о привлечении к административной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, наложение взыскания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с выполнением функций государства;
-
выход из гражданства Украины или выезд на постоянное место жительства за границу, а также ряд других обстоятельств.
Глава СБУ может быть уволен по представлению президента, если по результатам ежегодного отчета в Раде работа главы будет признана парламентом неудовлетворительной (если глава руководил Службой не меньше года).
Других, кроме прописанных в законе оснований для увольнения главы СБУ, формально быть не может.
Полномочия
СБУ, ее органы, подразделения, учреждения и сотрудники уполномочены заниматься контрразведывательной деятельностью, информировать высшее руководство государства о возникающих угрозах госбезопасности, формировать и реализовывать государственную политику в сфере охраны гостайны и служебной информации.
Также среди полномочий СБУ:
-
оперативно-розыскные меры для выполнения определенных законом задач (о них см. выше);
-
антитеррористическая деятельность;
-
борьба с незаконными вооруженными и военизированными формированиями и с другими объединениями, “деятельность которых создает угрозы государственной и национальной безопасности”.
СБУ получает полномочие на основании решения суда временно блокировать доступ к определенным информационным ресурсам (сервисам), чтобы не допустить террористический акт или ведение разведывательно-подрывную деятельность против Украины.
Такой “блок” предусмотрен также для “противодействия проведению против Украины специальных информационных операций”, направленных на подрыв конституционного строя, нарушения суверенитета и территориальной целостности Украины, “которые используются для организации, подготовки, совершения, финансирования, содействия или сокрытия акта несанкционированного вмешательства в деятельность объектов критической информационной инфраструктуры, с использованием технических средств, которые используются операторами, провайдерами телекоммуникаций и другими субъектами хозяйствования, в порядке, установленном законом, принимать участие в применении санкций во исполнение решений СНБО”.
Для оперативных нужд сотрудники спецслужбы смогут “заходить в помещения и на земельные участки физических лиц с согласия их собственников или владельцев, в том числе без раскрытия своей принадлежности к Службе безопасности Украины и истинной цели таких мероприятий”.
В целях службы они также смогут требовать документы граждан и проводить поверхностный осмотр.
Для выполнения задач можно будет использовать физическое насилие, спецсредства и оружие. При угрозе побега подозреваемого или уничтожения вещественных доказательств преступной деятельности – проводить личный досмотр, требовать документы (в том числе, “для прекращения действий, которые препятствуют осуществлению полномочий” СБУ). После таких действий – уведомлять о них прокурора.
СБУ сможет также использовать “с подальшим возмещением в соответствии с законом причиненного материального ущерба” средства связи, транспортные средства и другое имущество физических и юридических лиц.
СБУ наделяется полномочием применять силы и средства Службы за пределами Украины (например, против террористов или пиратов), а на международной арене – участвовать в санкционной политике (например, подавать пропозиции в ООН относительно включения или исключения тех или иных лиц из санкционных списков).
За Службой остается спецпроверка претендентов на важные государственные посты. Как и сейчас, СБУ должна противодействовать диверсиям и вести борьбу с киберпреступностью, кибертерроризмом, киберразведками и кибершпионажем, проводить специальные информационные операции.
При этом, ко второму чтению в законопроекте появилась новая норма, касающаяся нормативно-правовых актов СБУ: такие акты относительно вопросов контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности и деятельности в сфере охраны гостайны, если они затрагивают права, свободы и законные интересы людей, подлежат государственной регистрации “в порядке, утвержденном Президентом Украины”. Причем, такой регистрации акты будут подлежать вне зависимости от характера и степени секретности содержащихся в этих документах сведений.
Для получения информации СБУ сможет использовать специальные методы и средства, в т.ч. предназначенных для снятия информации с каналов связи, и другие технические средства негласного получения информации.
“В интересах национальной безопасности” Служба, как и предполагалось в первом чтении проекта закона, наделяется правом получения информации операторов и провайдеров телекоммуникаций, касающаяся в т.ч. абонентов, а также банковскую информацию, в т.ч. составляющую банковскую тайну.
СБУ может получать прямой доступ к системам видеонаблюдения и накопителям информации физических и юридических лиц (“с их согласия или, если закон требует, с согласия суда”).
У Службы появится прямой доступ к информационным базам данных государства (Реестрам).
“С целью выполнения возложенных на Службу безопасности Украины задач, она на безвозмездной основе осуществляет прямой доступ, к автоматизированным информационным, справочным системам, учетов (в том числе к базе (банкам) данных, входящих в единую информационную систему Министерства внутренних дел Украины, и других правоохранительных органов), реестрам, банкам или базам данных, держателем (администратором) которых являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения, организации или получения копий информационных фондов указанных систем с их обновлением в режиме реального времени для загрузки в ведомственные информационно-телекоммуникационные системы”.
То есть СБУ сможет “просвечивать” практическу всю информацию о гражданах, которая предоставлялась ими государству отнюдь не “с целью выполнения возложенных на Службу безопасности Украины задач”.
Впрочем, в законопроекте есть оговорка: “Порядок прямого доступа Службы безопасности Украины к информационным ресурсам и получения копий информационных фондов, указанных в абзаце первом настоящей части (см. предыдущий абзац, – KV), определяется, указами Президента Украины и постановлениями Кабмина Министров Украины”.
Особые полномочия на особый период
В “особый период” (то есть сейчас), как и во время военного положения или проведения антитеррористической операции, полномочия СБУ в оперативно-служебной деятельности расширяются – Служба “для выполнения возложенных этим Законом задач проводит контрразведывательные и оперативно-разыскные мероприятия, использует технические средства для получения информации относительно лица, места или предмета, которые находятся на временно оккупированной территории или территории, где органы государственной власти временно не осуществляют свои полномочия”.
Как уже разъясняла KV, Особый период – это период, который наступает с момента объявления решения о мобилизации или с момента введения военного положения в Украине или в отдельных ее местностях. Этот период начался 14 марта 2014 года, когда был обнародован указ №405/2014 (о начале антитеррористической операции) и.о. президента, спикера Верховной Рады (ВР) Александра Турчинова и продолжается до сих пор. Отмена особого периода будет осуществлена отдельным президентским указом “после стабилизации ситуации на Востоке Украины” (такое разъяснение содержалось в письме Минобороны от 1 октября 2015 года №322/2/8417).
На обозначенных территориях и в районах боевых действий и зонах безопасности, к ним прилегающих, в особый период СБУ “может проводить специальные операции (мероприятия) и оперативно-розыскные меры”. Там сотрудники и подразделения СБУ могут применять и использовать оружие и боевую технику наравне с военными, а негласные сотрудники – спецсредства активной обороны и огнестрельное оружие (“в порядке, определенном законодательством”).
Если же сотрудник СБУ будет задержан, арестован или осужден за границей или на временно оккупированных территориях Украины в связи с его оперативно-служебной деятельностью – государство должно принять все возможные меры для его освобождения. А период такого задержания-ареста-тюрьмы будет засчитан спецслужбисту в стаж (сохранится и положенная зарплата).
Кадры безопасности
Кадровый состав СБУ – это сотрудники и работники. Сотрудникам могут присваиваться специальные звания. Сотрудниками могут быть государственные служащие и военнослужащие. Работники – по трудовому договору с СБУ. К кадрам безопасности также относятся курсанты СБУ.
При приеме на службу или работу в СБУ не допускается дискриминация по признакам пола, расы, цвета кожи, этнического и социального происхождения и “другие формы дискриминации”. В то же время существует ряд ограничений.
Помимо недееспособных лиц, а также тех, у кого есть болезни, препятствующие службе, судимости и т.п., не могут быть приняты в СБУ те, кто имел или имеет гражданство / подданство другой страны или был (или является) лицом без гражданства.
Также сотрудники / работники СБУ не должны иметь близких родственников – иностранных граждан, “при условии наличия проверенной информации об их сотрудничестве с структурами иностранных государств и организациями, деятельность которых направлена против Украины. То же касается и родственников, которые сотрудничали с незаконными вооруженными формированиями и оккупационными администрациями государства – агрессора.
Сотрудникам СБУ будут присваиваться такие специальные звания: младшему составу – капрал, сержант, старший сержант и мастер-сержант; младшему начальствующему составу – младший лейтенант, лейтенант и капитан; старшему начальствующему составу: майор, подполковник и полковник; высшему начальствующему составу – генерал третьего ранга, генерал второго ранга, генерал первого ранга и генерал СБУ (в первом чтении предлагалось ограничиться генералами третьего – первого рангов). Генеральские звания будет присваивать президент. До звания подполковника граничный срок службы – 55 лет включительно, от полковника – 60 лет. Но “по необходимости” срок пребывания на службе можно будет продлить на пятилетку.
Сотрудникам СБУ запрещается заниматься политической деятельностью, быть членами партий или действовать в партийных интересах и состоять в общественных объединениях, могущих быть использованными в политических целях. Нельзя принимать участие в забастовках и “других действиях, которые препятствуют функционированию государственных органов”. Помимо научно-преподавательской деятельности, творчества, инструкторства, медпрактики и спортивного судейства нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью или предпринимательством.
Кроме того, сотрудникам украинской спецслужбы предписывается не входить в правления и наблюдательные советы прибыльных организаций, быть представителями в делах третьих лиц, использовать служебное положение в неслужебных целях (в том числе в корыстных целях). Исключение здесь (кроме неслужебных целей) делается для сотрудников под прикрытием (если их действия продиктованы ради служебного долга).
Декларации и данные спецпроверок сотрудников, как и сейчас, останутся засекреченными.
Законопроект устанавливает защиту тех сотрудников СБУ, которые сообщили в орган собственной безопасности СБУ и орган досудебного расследования коррупционных правонарушений (НАПК) о коррупции других сотрудников СБУ.
Если же такие сообщения с ограниченным доступом не дали “эффективных результатов в установленный для ее проверки или расследования срок” (например, отказ от проведения проверки или расследовании сообщенной информации или же выявленные нарушения не привели к привлечению или началу процедуры привлечения виновных к ответственности), то сотрудники СБУ не понесут уголовной или какой-то другой юридической ответственности за сообщение такой информации парламентскому контрольному комитету.
В интересах госбезопасности сотрудники СБУ могут быть откомандированы на должности в дипломатические представительства, а также на предприятия, учреждения, в организации, с оставлением их в кадровом составе Службы. Если речь идет о командировках в госорганы – их должны принять без конкурса.
Денежное довольствие сотрудников СБУ состоит, согласно законопроекту, из должностного оклада, оклада по званию, надбавки за выслугу лет и надбавки за службу (или работу) в условиях режимных ограничений, премий и других доплат.
При этом, оклад кадровых сотрудников не может быть менее 20 прожиточных минимумов для трудоспособных лиц по состоянию на 1 января (2270 гривен – в текущем году). В 2021 году такой оклад – это не менее 45 тыс. 400 гривен (примерно более 1600 долларов по курсу на “черном рынке”; средняя зарплата в Украине в августе 2021 года составила более 14 тыс. гривен при минимальной зарплате в 6 тыс. гривен).
Размер и порядок оплаты труда работникам по договору с СБУ закон относит к компетенции устанавливать главе СБУ.
Деньги госбезопасности
Ко второму чтению законопроекта Завитневича-Безуглой авторы решили увеличить соотношение финансирования СБУ с внутренним валовым продуктом (ВВП).
В первом чтении было – не менее 0,45% ВВП, во втором чтении – уже 0,5% ВВП. В ныне действующем законе “О службе безопасности” (ст.18) такой привязки вообще нет. А юристы Рады отмечают, что это вообще против Конституции (о чем – ниже).
Отметим, в первом квартале 2021 года номинальный ВВП (в фактических ценах всех товаров и услуг всех отраслей экономики) составил 1008562 млн гривен, реальный (в ценах прошлого года) – 882197 млн гривен.
В госбюджете-2021 на содержание СБУ было выделено не менее 14 млрд 959 млн 625,1 тыс. гривен (в 2020 году было – 12 млрд 181 млн 879,5 тыс. гривен).
Облгосадминистрации и органы местного самоуправления, помимо этог, должны содействовать СБУ в решении жилищных и других социально-бытовых вопросов, а также в обеспечении транспортом и связью.
Контроль за спецслужбой
Контроль за деятельностью СБУ осуществляет президент (в т.ч. через возглавляемый им СНБО). Постоянный контроль за соблюдением конституционных прав граждан и законодательства в оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности, а также контроль за соответствием нормативно-правовых актов СБУ Конституции и законам осуществляется уполномоченным президентом должностным лицом (чьи полномочия утверждаются также президентом).
Ежегодно глава СБУ отчитывается перед президентом о деятельности СБУ.
В свою очередь, ВР осуществляет парламентский контроль (через парламентский контрольный комитет), а также утверждает бюджетные назначения. Уполномоченный ВР по правам человека (омбудсмен) следит за соблюдением Службой конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Ежеквартально глава СБУ подает в контрольный комитет ВР отчет об актуальных угрозах госбезопасности, а ежегодно (не позднее 1 февраля) вносит в Раду годовой отчет о деятельности СБУ.
Что касается депутатских запросов, то законопроект определяет Службе 15-дневный срок для ответов на такие запросы членов парламентского контрольного комитета. Если обращение поступает в СБУ от имени всего комитета, времени дается меньше – 10 дней.
Также и суды осуществляют проверку обоснованности и законности принятия сотрудниками СБУ решений относительно необходимости временного ограничения прав и свобод во время выполнения спецзаданий и предоставляют разрешения на проведение соответствующих мер “при наличии оснований и в порядке, установленном законом”.
Надзор за негласными и другими следственными действиями осуществляет Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры.
При этом, должностные лица органов, уполномоченных на такой контроль, обязаны не допускать разглашения информации с ограниченным доступом про оперативно-служебную деятельность СБУ.
В случае принятия законопроекта во втором чтении и в целом, после подписания закон президентом он вступит в силу со дня, следующего за днем его опубликования в официальной прессе.
В переходных положениях сказано также, что сокращение общей численности штата СБУ должно произойти за три года, не больше. Сокращение до установленного этим законопроектом числа штатных сотрудников (20 тыс.) будет поэтапным. Руководящий состав ждет переаттестация. Президенту рекомендуется за три месяца после вступления закона в силу утвердить Положение про порядок аттестации, и в то же время внести в Раду законопроект относительно изменения а кодексы правонарушений (в связи с прекращением выполнения СБУ функций досудебного следствия, которые поэтапно перейдут к ГБР).
Экспертные выводы и замечания
В первую очередь ГНЭУ в своих выводах (от 22 января 2021 года) к доработанному законопроекту (который был принят за основу 28 января 2021 года) обращало внимание на то, что (в версии первого чтения) фактически сохраняется статус СБУ как органа досудебного следствия при том, что СБУ непосредственно подчинено президенту. А по Конституции борьбу с преступностью осуществляет Кабмин, и согласно выводам Конституционного Суда (от 16 декабря 2019 года) пребывание органов досудебного расследования даже в опосредованном подчинении президенту создает угрозу независимости этих органов. А это нарушает баланс конституционных полномочий между президентом и правительством. Такая концентрация власти в руках президента в итоге ослабляет конституционные гарантии прав и свобод.
В редакции закона ко второму чтению с учетом поправок (от 25 августа 2021 года) функции досудебного следствия поэтапно переходят от СБУ к ГБР.
Также ГНЭУ обращало внимание на то, что сокращение численности СБУ в условиях особого периода может негативно отразиться на государственной безопасности страны в условиях агрессии РФ.
“Хотя законопроектом и предусмотрена частичная демилитаризация СБУ, однако сотрудники СБУ, даже те, которые теряют статус военнослужащих, сохраняют все льготы военных и даже появляются дополнительные льготы, в том числе: обеспечение медицинским страхованием, которое, в частности, включает санаторно-курортное лечение”, – пишут эксперты Рады.
Относительно кандидатов на пост главы СБУ: “Нельзя согласиться с отсутствием требования к претенденту на должность Председателя СБУ относительно наличия какого-либо опыта деятельности в структуре СБУ” (при том, что к кандитатуре на должность первого замглавы такое требование есть). Это замечание остается актуальным и для второго чтения.
Помимо других моментов, также обращается внимание на то, что сотрудникам СБУ предоставляется право на задержание лиц (по разным причинам) и применение к ним различных средств принуждения. “При этом, в отличие от Национальной полиции или Национальной гвардии Украины сотрудники СБУ не обязаны идентифицировать себя, сообщать о задержании Центры бесплатной правовой помощи, что лишает задержанное лицо гарантированного ему права на адвоката и не содержит гарантий свободы от пыток и бесчеловечного обращения, как того требует международное право”.
В свою очередь Главное юридическое управление аппарата ВР представило свои замечания к законопроекту ко второму чтению, датированные 20 августа с.г. (то есть за пять дней до обнародования сравнительной таблицы ко второму чтению). Этих замечаний очень много.
Среди прочего, юристы считают, что упоминание о правоохранительных функциях СБУ следует убрать из текста, поскольку в долгосрочной перспективе Служба теряет полномочия правоохранительного органа (проводить досудебное следствие).
Обращается внимание на несоответствие полномочиям президента положение о том, что президент утверждает порядок регистрации нормативно-правовые акты СБУ.
“Рядом положений законопроекта предусмотрены различные “права” Службы безопасности Украины и ее сотрудников (…). Вместе с тем, согласно п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституции, права имеют только граждане, а органы государственной власти и их должностные лица осуществляют полномочия”, – говорится в замечаниях юридического управления ВР.
Юристы также обращают внимание на проблему срока полномочий главы СБУ: в теле закона говорится о шестилетнем сроке, а из переходное положение “не содержит указания на начало отсчета 6-летнего срока для Председателя Службы безопасности Украины, назначенного до вступления в силу этим проектом как законом – со дня его назначения на должность или со дня вступления в силу проектом как законом”. Это – к вопросу о том, сколько Баканов проработает главой СБУ.
В тексте законопроекта употребляется термин “специальные операции”, однако определение самого этого термина в проекте отсутствует.
В юруправлении указывают на нелогичность, присутствующую в тексте, где говорится о том, что “на службу (работу) в СБУ не может быть принято лицо, близкие родственники которого (жена, муж, дети, родители, родные братья и сестры) имеют гражданство (подданство) иностранного государства или является лицами без гражданства, при условии наличия проверенной информации об их сотрудничестве со структурами иностранных государств и организациями, деятельность которых направлена против Украины; или сотрудничали с незаконными военизированными группировками или террористическими организациями, оккупационными администрациями государства – агрессора, при наличии проверенной информации о таком сотрудничестве”.
“Указанное ограничение представляется нелогичным, поскольку сформулировано в такой редакции ограничение права лица быть принятым на службу (…) позволяет утверждать, что лицо, которое или близкие родственники которого не имеют и не имели гражданства (подданства) иностранного государства (…) могут быть приняты на службу (работу) в службу безопасности Украины даже при наличии проверенной информации об их сотрудничестве со структурами иностранных государств и организациями деятельность которых направлена против Украины”, – говорится в замечаниях.
Вызывает вопросы и то расширенное понимание исполнения обязанностей сотрудниками СБУ, которое заложено в законопроекте. В одной из статей говорится, что сотрудники СБУ считаются исполняющими обязанности службы в случаях, в частности, “осуществления иных действий, признанных судом совершенными в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, общества и государства”.
Юристы считают, что указанную редакцию целесообразно уточнить в части использования формулировки “осуществление иных действий, признанных судом совершенными в интересах…”, поскольку из предложенной редакции непонятно, что конкретно имеется в виду, чем это предусмотрено и о каких конкретно “иных действиях” говорится. Иначе под это можно подвести все что угодно.
Еще одно важное замечание – относительно наделения СБУ правом “беспрепятственно и беспрекословно” получать любую информацию (в том числе информацию с ограниченным доступом) из любых баз данных и информационно-коммуникационных систем, держателями и распорядителями которых являются органы государственной власти.
“Следовательно, на законодательном уровне предлагается определить, что сведения, которые собирались полномочными на то органами государственной власти у физических лиц (субъектов персональных данных) на определенные законные цели (понятные и предсказуемые для самых лиц), будут свободно обрабатываться другими органами государственной власти для реализации других целей, несовместимых с целями для которых они изначально собирали. Поэтому, используя соответствующий нормотворческий прием, законодатель фактически нивелирует закрепленные Конституцией и законами Украины основы предсказуемости распространения охраняемой законом информации”.
А кроме того, это недемократично и не соответствует не только европейской практике, но и другим положениям того же законопроекта (например, где говорится, что в своей деятельности СБУ строго соблюдает основоположные права и свободы человека). В целом – “соответствующие положения законопроекта противоречат требованиям Конституции Украины и правовым позициям Конституционного Суда Украины, не соответствуют международным актам, не учитывают практику Европейского суда по правам человека”.
Штатные юристы Рады, в связи с этим, предупреждают, что соответствующие положения проекта (в случае их принятия в качестве закона) могут стать предметом анализа на соответствие Конституции, “поскольку аналогичные по содержанию и форме изложения положения закона о праве Министерства финансов получать информацию, содержащую персональные данные, уже были признаны неконституционными в Решении Конституционного суда от 11 октября 2018 года”.
Подверглось юридической критике и то положение законопроекта, которое наделяет СБУ правом на основании решения суда временно ограничивать доступ к определенным информационным ресурсам: “следует уточнить, в каком порядке должно быть получено такое решение суда, поскольку ныне действующим процессуальным законодательством получения такого решения по временному ограничению доступа к определенным (идентифицированным) информационным ресурсам (сервисам) не предусмотрено”.
Положение о том, что сотрудники СБУ уполномочены использовать имущество физических и юридических лиц в Замечаниях охарактеризовано как такое, что “свидетельствует о неограниченной дискреции (что может приводить к произволу)” и противоречит Основному закону (ст. 41 Конституции), сужая содержание и объем прав и свобод (см. ст. 22 Конституции).
Обратили внимание юристы и на одобренную профильным комитетом ко второму чтению поправку Наливайченко о необходимости “разархивирования и оцифровки” всей информации о “репрессивных органах” за период 1917-1991 годов. В юруправлении сочли, что эта норма должна быть изъята, поскольку не соответствует предмету регулирования данного закона.
Относительно употребленных терминов тоже вопросы, поскольку они не дают правовой определенности. Например: процесс “разархивирования” может восприниматься и как процесс обнародования архивных материалов из-за снятия секретных грифов и как их изъятие из архивных учреждений для дальнейшего уничтожения.
В связи с этим указывается, что закон “О доступе к архивам репрессивных органов коммунистического тоталитарного режима 1917-1991 годов” “в полной мере регулирует отношения, связанные с обеспечением права каждого на доступ к архивной информации репрессивных органов коммунистического тоталитарного режима 1917-1991 годов, а также вопрос об обеспечении доступа к архивной информации репрессивных органов”.
Юристы сетуют, что одно из положений законопроекта вопреки Конституции фактически приравнивает СБУ (государственный орган) к субъекту хозяйствования (речь о том, что по проекту закона “средства, полученные от деятельности структур прикрытия или реализации их имущества, используются Службой безопасности Украины (…) зачисляются в бюджет Службы безопасности Украины”.
В этой связи указывается, что приведенное положение нужно или исключить из законопроекта вообще или изложить в такой, например, редакции: “денежные средства, полученные от деятельности структур прикрытия или реализации их имущества после достижения целей, для которых такие структуры создавались, зачисляются в Государственный бюджет Украины”.
Относительно права сотрудников СБУ использовать меры принуждения: “сотрудники Службы безопасности Украины это не только военнослужащие и сотрудники, которым присвоены специальные звания, а также и государственные служащие. (…) Возникает вопрос может ли государственный служащий применять такие меры принуждения (физическое воздействие (силу), применение специальных средств, применение огнестрельного оружия) на уровне с другой категорией сотрудников Службы безопасности Украины, которые по должности (…) уполномочены осуществлять задачи и функции, связанные с необходимостью применения мер принуждения (оперативно-розыскная деятельность, проведение оперативно-технических мероприятий и т.д.)”.
Отсюда юридический вывод: госслужащим СБУ не следует давать право применять силу, использовать спецсредства и огнестрельное оружие (а также принимать участие в боевых действиях).
Обратили внимание и на положение, по которому предлагается, что объем расходов на финансирование СБУ должен составлять не менее 0,5% ВВП: “Указанное противоречит части второй статьи 95 Конституции Украины, согласно которой исключительно законом о Государственном бюджете Украины определяются любые расходы государства на общественные потребности, размер и целевое направление этих расходов”.
Наконец, Главное юруправление аппарата ВР подвергло критике предложенные сроки вступления закона в действие (сразу после опубликования), поскольку там же, в переходных положениях содержатся разные сроки (от нескольких месяцев до года) разработки и принятия необходимых подзаконных актов.
“Поэтому, в течение по крайней мере одного года со дня вступления в силу проекта как закона его полноценная реализация станет в зависимость от подзаконных актов, которые будут приняты после вступления в силу закона (в случае его принятия)”, – предупреждают юристы Рады.
Их вердикт в целом: “законопроект нуждается в существенной доработке с учетом механизма, предусмотренного частью шестой статьи 118 Регламента Верховной Рады Украины”.
То есть главный комитет может рассмотреть на своем заседании предложения (поправки) к законопроекту №3196-д членов комитета, подготовленные с учетом выводов юридической экспертизы.
А может, судя по формулировке Регламента, и не рассмотреть.
Читайте: Законопроект Зеленского про СБУ: сокращение штата и усиление функций
Фото: коллаж KV
