Законопроект “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно сохранения традиционного характера среды и противодействия хаотичной застройке” Министерства культуры и информационной политики Украины (МКИП, Минкульт) во главе с Александром Ткаченко не имеет ничего общего с борьбой с хотичной застройкой. Инициатива направлена исключительно на гиперцентрализацию выдачи разрешительной документации при работе с памятниками культуры и архтектуры. Очевидно, что это только ухудшит ситуацию с защитой памятников старины во всей Украине.
Об этом KV стало известно из законопроекта “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно сохранения традиционного характера среды и противодействия хаотичной застройке”.
Общественное обсуждение проекта закона формально началось еще 21 апреля 2020 года, когда документ был опубликован на сайте инициатора этого законопроекта – Минкульта.
В ноябре прошлого года Минкульт направил законопроект в Государственную регуляторную службу, тогда и начались бурные дискуссии в экспертной среде, которые продолжаются по сей день.
Массивный законопроект невозможно проанализировать в одном тексте. Мы коснемся лишь нескольких новелл, предполагающих поправки к закону “Об охране культурного наследия”, перераспределяющие полномочия между “центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны культурного наследия” (Минкультом) и “органами охраны культурного наследия” (структурами в органах местного самоуправления и в госадминистрациях).
В пояснительной записке к законопроекту сообщается, что в областях Украины работает 121 сотрудник, “в полномочия которых входит исключительно вопросы охраны культурного наследия”, в то время как на госучете более 170 тыс. недвижимых объектов культурного наследия. Кроме того, в областях “не созданы отдельные структурные подразделения по вопросам охраны культурного наследия, а только возложены отдельные функции органа охраны культурного наследия на уже существующие структурные подразделения областных, районных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций”.
Государственная политика в сфере охраны культурного наследия неэффективна, говорится в пояснительной записке, поскольку не созданы “институционально способные органы охраны культурного наследия”. Мало того, на местах охрану памятников архитектуры и градостроительства курируют управления архитектуры и градостроительства, а охрану памятников истории – управления культуры и туризма облгосадминистраций.
Чтобы понять, какими законодательными новшествами собираются решить эти проблемы, обратимся к сравнительной таблице.
Законопроект, например, предполагает полностью исключить ст. 30 закона “Об охране культурного наследия” – “запрет деятельности, создающей угрозу памятникам”. Цитата из действующего закона:
“Органы охраны культурного наследия обязаны запретить любую деятельность юридических или физических лиц, которая создает угрозу памятнику или нарушает законодательство, государственные стандарты, нормы и правила в сфере охраны культурного наследия.
Предписания органов охраны культурного наследия являются обязательными для выполнения всеми юридическими и физическими лицами.
Органы местного самоуправления, на территории которых не созданы органы охраны культурного наследия, обязаны запретить любую деятельность юридических или физических лиц, которая создает угрозу памятнику, немедленно сообщив об этом соответствующий орган охраны культурного наследия местного органа исполнительной власти.
Органы местного самоуправления обязаны уведомлять соответствующие органы охраны культурного наследия о бездеятельности собственника или уполномоченного им органа, лица, которое приобрело право владения, пользования или управления, что создает угрозу памятнику”.
Если данная статья будет упразднена, то местные власти совершенно лишаются полномочий по охране культурного наследия.
Еще менее понятно, кто будет осуществлять функции контроля-надзора за сохранением наследия, обратимся к новелле, которую предлагает Минкульт в виде ст. 29-1 “Система государственного контроля (надзора) в сфере охраны культурного наследия”. Цитата:
“1. Государственный контроль (надзор) в сфере охраны культурного наследства является частью общей системы охраны культурного наследия.
2. Государственный контроль в сфере охраны культурного наследия – это совокупность мер по недопущению повреждения, разрушения объекта контроля, устранения угроз или возможных угроз уничтожения или повреждения, причинения вреда объекту государственного контроля, обеспечение соблюдения установленных в соответствии с этим Законом режимов использования и защиту традиционного характера среды.
Государственный контроль в сфере охраны культурного наследия обеспечивают центральные органы исполнительной власти, реализующие государственную политику и другие органы охраны культурного наследия, орган управления объекта всемирного наследия в пределах полномочий определенных этим Законом.
3. Государственный надзор в сфере охраны культурного наследия – это совокупность мероприятий, направленных на соблюдение органами охраны культурного наследия требований законодательства в сфере охраны культурного наследия.
Государственный надзор в сфере охраны культурного наследия осуществляет центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику по осуществлению государственного надзора (контроля) в сфере охраны культурного наследия”.
Вопрос о том, чем отличается “контроль” от “надзора” оставим экспертам в области правоведения. Но из приведенной нормы следует, что контроль — это “недопущение повреждения” и осуществлять его могут как “центральный орган исполнительной власти”, так и “другие органы охраны культурного наследия”.
Как отмечено выше, законопроект Минкульта исключает норму об обязательности предписаний органов охраны культурного наследия и их праве “запретить любую деятельность юридических или физических лиц, которая создает угрозу памятнику”. Как они будут “контролировать” и “не допускать повреждений”? При этом функции госнадзора в сфере охраны культурного наследия центральный орган исполнительной власти оставляет за собой.
Законопроект также предлагает исключить ст. 6-1 “Порядок предоставления разрешений, согласований и заключений органами охраны культурного наследия”. Цитата:
“Разрешения, согласования и заключения, предусмотренные настоящим Законом, предоставляются органами охраны культурного наследия бесплатно.
Решение о предоставлении или об отказе в предоставлении разрешения, согласования или заключения принимается органом охраны культурного наследия в течение одного месяца со дня представления физическим или юридическим лицом соответствующих документов в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины.
Приобретение субъектом хозяйствования права на осуществление любых действий относительно осуществления хозяйственной деятельности на объектах культурного наследия по декларативному принципу запрещается”.
Если разрешения, согласования и заключения не будут предоставлять органы охраны культурного наследия, то кто будет это делать? Разумеется, центральный орган исполнительной власти и для этого законопроектом предусмотрена п. 5 ст. 37-7 “Общие принципы предоставления административных услуг в сфере охраны культурного наследия, в том числе выдачи документов разрешительного характера” (раздел VI-II “Особенности предоставления административных услуг в сфере охраны культурного наследия”). Цитата:
“5. Субъектом предоставления административных услуг в сфере охраны культурного наследия:
1) центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере охраны культурного наследия, касательно согласований:
градостроительных, архитектурных, ландшафтных преобразований, строительных, мелиоративных, дорожных, земляных работ на территории объектов всемирного наследия, историко-культурных заповедников, историко-культурных заповедных территорий, в буферных зонах объектов всемирного наследия;
градостроительных, архитектурных или ландшафтных преобразований, строительных, мелиоративных, дорожных, земляных работ в пределах зон охраны, исторических ареалов, определенных в соответствии с частями 3 и 6 статьи 32 настоящего Закона;
приватизация, отчуждения, а также передача владельцем или уполномоченным им органом во владение, пользование или управление другому юридическому или физическому лицу памятников культурного наследия, расположенных на территории объектов всемирного наследия, историко-культурных заповедников, историко-культурных заповедных территориях.
и разрешений:
на выполнение работ на вновь выявленных объектах культурного наследия, памятниках, расположенных на территории объектов всемирного наследия, в буферной зоне;
на земельные работы на территории памятников, определенной в соответствии части 3 статьи 14-1 настоящего Закона, на территории объектов всемирного наследия, историко-культурных заповедников, историко-культурных заповедных территориях, в буферных зонах;
на перемещение (перенос в другое место) памятников;
на проведение археологических разведок, раскопок, подводных археологических исследований;
на исследование остатков жизнедеятельности человека, содержащиеся под земной поверхностью, под водой;
2) специально созданный исполнительный орган городского совета, совета объединенных территориальных общин по вопросам охраны культурного наследия по месту предоставления государственной услуги касательно согласований и разрешений, не предусмотренных пунктом 1 части 5 настоящей статьи;
3) орган исполнительной власти Автономной Республики Крым, областная, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, в случае отсутствия по месту предоставления государственной услуги специально образованного исполнительного органа городского совета, совета объединенных территориальных общин по вопросам охраны культурного наследия по согласованиям и разрешениям, не предусмотренным пунктом 1 части 5 настоящей статьи”.
Попробуем подвести предварительный итог. Из пояснительной записки к законопроекту известно, что ничтожно мало сотрудников, которые занимаются охраной культурного наследия. Кроме того, полномочия местных структур распределены так, что это “делает невозможным полноценное выполнение задач и функций” по охране памятников.
Что предлагают авторы законопроекта?
Во-первых, лишить местные структуры права запрещать “любую деятельность”, угрожающую памятникам.
Во-вторых, переключить на Минкульт выдачу согласований и разрешений, которые раньше делались на местах. То есть за любым разрешением придется обращаться в Минкульт.
Кроме того, функции государственного надзора-контроля в сфере охраны культурного наследия сможет осуществлять только центральный орган. И, если в каком-либо райцентре застройщик проводит действия, угрожающие памятнику, то для выдачи предписания нужно будет направлять сотрудника из Киева. То есть 121 сотрудник на местах – это мало, поэтому по логике законопроекта нужно вообще лишить их механизма работы.
Непонятно, как предлагаемые министерством Александра Ткаченко новации помогут положительно повлиять на борьбу с “хаотической застройкой”.
Похоже, что министр и его подчиненные попросту хотят перевести под свой полный (и, скорее всего, неэффективный) контроль все проверочные и разрешительные полномочия, связанные с памятниками.
Читайте: Минкульт пожаловался правительству на КГГА
Фото: Министерство культуры
