Сьогодні жваво обговорюється проєкт Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” щодо реформування територіальної організації виконавчої влади, його концептуальні новели та ризики надмірного контролю над місцевими радами.
Проєктом дійсно пропонується чимало нових норм, зокрема, пропонується змінити правовий статусу голів обласних державних адміністрацій та голів районних державних адміністрацій, їх заступників, яким надається статус державних службовців. Голови обласних державних адміністрацій призначатимуться за результатами конкурсу, а голови районних державних адміністрацій – з кадрового резерву.
Якщо Закон запрацює, обласні та районні державні адміністрації отримають нові повноваження з координації територіальних органів центральних органів виконавчої влади.
Також будуть надані нові повноваження з забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Голова державної адміністрації матиме дорадчий голос на початковому етапі ухвалення рішення органу місцевого самоврядування. Після офіційної публікації рішення органу місцевого самоврядування голова державної адміністрації має здійснити його аналіз. Потім до 30 днів голові адміністрації надається право для реагування – спрямувати листа із прохання вирішити можливі проблемні питання щодо відповідністі акту Конституції. У випадку, якщо орган місцевого самоврядування відмовиться вносити відповідні змінити до ухваленого акту, тоді голова адміністрації має звертатися до суду.
За таких умов голови державних адміністрацій отримають значні повноваження із нагляду за актами органів місцевого самоврядування, створюючи величезний ризик надмірного нагляду за місцевим самоврядуванням без жодних об’єктивних переваг.
Крім того, є ряд положень законопроєкту, які викликають сумніви щодо їх відповідності Конституції України.
Так, встановлюється підконтрольність та підзвітність місцевих державних адміністрацій та їх голів виключно Кабінету Міністрів України, тоді як за Конституцією України місцеві державні адміністрації та їх голови підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Також, відповідно до статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Однак, проєктом закону пропонується дещо інший підхід, передбачено, що голова районної державної адміністрації щорічно звітує перед відповідною районною радою з питань виконання окремих повноважень органів місцевого самоврядування. За результатами звітування, рада в порядку, визначеному Законом, може висловити голові відповідної державної адміністрації недовіру простою більшістю голосів від складу районної ради з мотивів неналежного виконання окремих повноважень органів місцевого самоврядування, на підставі чого, Президент України приймає рішення та дає районній раді обґрунтовану відповідь. Тобто проєкт закону не передбачає відставки голови державної адміністрації у випадку, якщо рада приймає рішення про недовіру двома третинами голосів.
Таке положення проєкту Закону значно звужує зміст конституційної норми на користь голів адміністрацій, які і без того можуть отримати значне розширення можливостей.
Згідно з проєктом обласна та і районна державна адміністрація забезпечує виконання окремих повноважень обласної ради, координаційних повноважень та повноважень із забезпечення законності на території області, визначаються правила здійснення цих видів діяльності. В той же час, як саме буде здійснюватись виконавча влада на місцях місцевими адміністраціями у проекті чітко не розкривається. Приписів щодо безпосереднього здійснення адміністраціями виконавчих функцій у проекті не міститься, хоча саме цей напрямок діяльності має бути одним основним.
Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (ст.ст. 113, 116). Конституцією України встановлено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації та покладає на місцеві державні адміністрації забезпечення на відповідній території виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади ( ст.ст. 118, 119).
Тобто, проєкт закону демонструє дещо інший підхід до місця і ролі адміністрацій у системі органів виконавчої влади, їх правового становища, відмінний від того, який визначає Конституція України.
Варто пам’ятати авторам проєкту, що Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Неоднозначною є також норма, що дозволяє звертатися до ради з обов’язковими до виконання вимогами про усунення порушення законодавства та встановлювати необхідний строк для їх виконання.
Згідно з ч. 2 ст. 144 Конституції України рішення органу місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Отже, запропонований у проекті підхід не повною мірою відповідає наведеним конституційним приписам.
Законопроєкт не містить процедурних правил діяльності з перевірки законності. Важко зрозуміти підстави порушення справи з перевірки законності актів та хто саме має здійснювати перевірку. Незрозумілим є формулювання “забезпечення законності не здійснюється з питань, що є предметом державного контролю, визначеного законами України”. Таке формулювання є загальним, створить складності у застосуванні.
За таких умов право адміністрації звертатися до суду з позовом про визнання актів районних рад незаконними та їх скасування також може бути недостатньо обґрунтованим, адже він може взагалі паралізувати роботу органу місцевого самоврядування.
Запропоновані зміни щодо забезпечення позову також є незрозумілими, оскільки допускаються якщо очевидними є ознаки незаконності акту органу місцевого самоврядування. Однак, з проєкту незрозуміло, що слід розуміти під “очевидністю” ознак незаконності акту органу місцевого самоврядування. Тому суб’єктивне сприйняття “очевидності” створить додаткові складнощі при реалізації актів місцевого самоврядування.
Контролюючий орган повинен діяти таким чином, щоб, вимагаючи дотримання закону, якнайменше обмежувати автономію органу місцевого самоврядування. Однак проєкт закону дає всі механізми, щоб при бажанні заблокувати роботу ради.
Читайте: Чи не паралізують РДА-префекти роботу місцевих рад?
Любов Гребелюк, адвокат, керівник юридичного відділу Київської обласної організації політичної партії “За майбутнє”
