Киев — единственная столица в Европе, которая живет без легитимной местной власти. Ничего подобного с момента ликвидации немцами органов местного самоуправления и отказа от выборов во время оккупации, Киев еще не знал.
Куара, Данпарстад, Хунигард, Самватас, Башту, “мать городов русских” – вот далеко не полный перечень названий одного из древнейших городов Европы – столицы Украины, города-героя – Киева.
Находящийся в выгодном географическом положении на перепутье торговых путей с Востока на Запад и с Севера на Юг (из “варяг в греки”), Киев с древнейших времен привлекал многочисленных завоевателей, которые стремились овладеть городом, а соответственно подчинить себе вышеуказанные торговые пути.
Основанный, предположительно в конце V – начале VI в., Киев постепенно превращался в крупный политико-административный центр Восточной Европы. Фактор геополитического влияния требовал создания мощного и эффективного бюрократического аппарата, который был бы способен не просто руководить городом и его окрестностями, но и оказывать весьма существенное влияние на сопредельные территории. Вот почему история города, городской власти тесно переплелась с историческим развитием не только Киевщины, но и всей Украины.
В течение своей многовековой истории Киев был: столицей полянского племенного союза (VI – IX ст.), Киевской Руси (IX – XIV ст.), Украинской Народной Республики (ноябрь 1917 г. – апрель 1918 г.), Украинской Державы Павла Скоропадского (апрель – декабрь 1918 г.), Директории УНР (декабрь 1918 г. – с перерывами до 1921 г.), Украинской Социалистической Советской Республики (1934 – 1937 гг.), Украинской Советской Социалистической Республики (1937 – 1991 гг.), наконец – независимой Украины (с 1991 г. – до наших дней).
Наряду со столичным статусом, Киев, в периоды отсутствия украинской государственности, выполнял функцию важного административного центра: киевского удельного княжества (XI – XV ст.), литовско-польского воеводства (1471 – 1793 гг.), казацкого полка (1648 – с перерывами до 1781 гг.), губернии (1708 г. – с перерывами до 1925 г.), одноименного наместничества (в 80–90-е гг. XVIII ст.), генерал-губернаторства (1832 – 1914 гг.), округа (1923 – 1930 гг.), немецкого генерального округа (1941 – 1943 гг.), области (1925 – 1991 гг.).
Независимо от политико-административного статуса Киев в сознании и подсознании украинской нации всегда воспринимался как центр духовного возрождения, своеобразный эталон развития государства, индикатор социально-экономических и политических процессов, происходивших на территории всей Украины.
Власть в Киеве, в течение всей его истории формировалась согласно республиканскому или административному принципу. То есть, по характеру была либо демократической, или навязанной “сверху” — в приказном порядке. Поэтому неслучайно городская властная традиция Киева подчас представляла собой причудливое переплетение местного самоуправления и чиновничьего административного аппарата, являвшегося филиалом общегосударственных институтов власти. Власть в Киеве – это сочетание истории, государства и права, ставшее зеркальным отражением исторического развития всего украинского народа
Являясь столицей полянского племенного союза, Киев был центральным градом, в котором власть князя, пока еще, была выборной. Она зависела от воли древнерусского народного собрания – веча, игравшего в условиях формирования раннефеодального государства весомую роль. Немногочисленная правящая элита вынуждена была считаться с народом, обладавшим высоким уровнем политического сознания.
Лишь со временем наследственный характер монархической власти князя, превратил вече в редкосозываемый совещательный орган, работавший согласно римскому принципу: “vox populi – vox dei” (лат. “глас народа – глас Божий” – прим. – А.С.). В отличие от Новгорода, киевское вече превращалось в своеобразный “карманный парламент”, послушный воле князя.
В период Киевской Руси Киев впервые становится столицей крупнейшего восточноевропейского средневекового унитарного государства. Статус “стольного града” закрепил за Киевом право быть первым среди всех. Киевский княжеский престол находился на вершине государственного Олимпа, олицетворяя собой древнейшие монархическо-патриархальные устои.
В годы политических кризисов, ставших политическим кредом Руси в XI – XII ст., сбор веча происходил стихийно. Летописи зафиксировали проведение веча в 1068, 1113, 1146, 1147, 1157 г.
На фоне реакционной политики того или иного князя, наконец, анархии в городе, веча стали единственным источником легитимной власти в Киеве, с которой (на фоне потери короны) считались представители правящей династии Рюриковичей. Заключая так называемый “ряд” (договор) с князем, вече, а с ним и вся община получала те, или иные права и привилегии, которые князь (по крайней мере, до воцарения – прим. А.С.), обещал неукоснительно соблюдать.
Иными словами вече фактически узаконивало право князя на престол. В то же время, известны так называемые “черные веча” – выражение социального недовольства низов, направленное против произвола властей. Они происходили в так называемом “нижнем городе”: на Подоле и в районе Торжища. Подобные акции были ярким проявлением активной гражданской позиции, экономически угнетаемых слоев населения.
Наступление периода феодальной раздробленности Руси привело к дестабилизации политической обстановки в Киеве. Характерной чертой феодальных войн стала борьба за киевский престол. К середине XII ст. эти процессы достигли своего апогея. С 1146 по 1246 гг. киевский престол 46 раз переходил из рук в руки. Самое длительное правление длилось 13 лет, а 35 князей находились у власти не больше года.
Зимой 1240 г. Киев захватили монголо-татары. В тот момент в городе не было князя и обороной руководил, присланный Даниилом Галицким, воевода Дмитрий. Силы были неравными. Как известно, почти вся монгольская армия штурмовала Киев. Столица Киевской Руси продержалась около двух месяцев.
Нашествие монголо-татар мало повлияло на власть в Киеве. Сохранив административный аппарат, не вмешиваясь в дела церкви, монголы сделали Киев, равно как и все остальные города Руси, вассально зависимыми населенными пунктами Золотой Орды. Для легитимизации своего правления, тот или иной претендент на княжеский престол, должен был ехать в Орду для получения “ярлыка на княжение”. Данный документ фактически покупался у монгольских ханов. Князь должен был быть верным вассалом хана, собирать и отправлять в Орду дань, поддерживать порядок в своем княжестве. Таким образом, князья становились законно утвержденными наместниками (смотрящими – прим. А.С.) хана, оплачивали свою власть и военно-политическую поддержку монголо-татар.
Борьба за киевский престол тихо угасла. В этот период Киев постепенно теряет статус важнейшего города Киевской Руси. Это объясняется рядом причин, важнейшими из которых было: отсутствие харизматических правителей, миграция населения в более безопасные северные районы Руси, упадок торгового пути по Днепру, в связи с активизацией средиземноморской торговли. В 1300 г. митрополит киевский и всея Руси Максим, перенес митрополичью кафедру во Владимир (на р. Клязьма), что привело к утрате Киевом статуса важного духовного центра православного мира.
С момента утраты Киевом приоритетных политических позиций, ослабления монгольского влияния, город превращается в административный центр Великого княжества Литовского (далее – ВКЛ – прим. А.С.), частью которого с 1362 г. и стал некогда могучий “стольный град”. Киевское княжество, возникшее благодаря административной реформе ВКЛ, проводимой представителями династии Гедиминовичей, после непродолжительного “отсутствия князя” (втор. пол. XIII ст.), закрепило за Киевом статус регионального политического центра, возглавляемого князьями и старостами.
Первыми князьями удельного киевского княжества были представители династии Олельковичей. Первым наместником Киева ок. 1404 г. стал Ежи Гедигольд. Литовская политика проходила под девизом: “Мы старого не рушим и нового не вводим”! На какое-то время литовцы разрешили местным элитам осуществлять некоторые управленческие функции. Литва особо не вмешивалась в древние права и привилегии украинцев, разрешая пользоваться старым сводом законов “Русская правда”, древнерусским языком; не вмешивалась в вопросы вероисповедания, общественно-политический уклад, и т. д. Земли бывшей Киевской Руси – так называемая Надднепрянщина, находясь в составе ВКЛ, пользовались значительными автономными правами. Именно это дало основание Михаилу Грушевскому утверждать о литовско-русском характере средневекового Литовского государства.
“Осень” в украинско-литовских отношениях, наступила в первой трети XV ст. Конец украинской автономии, превращение киевского княжества в киевское воеводство, произошло благодаря политико-административной реформе литовского князя Витовта. Преобразования Витаутаса (Витовта) коснулись и региональных элит. Произошла мирная замена (администрирование “сверху”) украинцев на литовцев. Первые постепенно теряли влияние и власть, оставаясь при этом элитой ВКЛ.
Кульминационным моментом деукраинизации административного аппарата стали события Люблинской унии 1569 г. (объединение ВКЛ и Польского королевства – прим. А.С.), вследствие которой было образовано новое государство – Речь Посполитая. Поляки завершили чистку управленческих структур ВКЛ. Изгнав оттуда украинцев, они внедрили поляков, немцев и евреев. Политический авторитет и влияние сохранилось лишь за некоторыми династиями литовско-украинских магнатов (Вишневецкие, Корецкие, Острожские, Сангушки, Четвертинские, Чорторыйские) бывших настоящими владыками в своих землях.
Киевское воеводство (лат. Palatinatus Kioviensis, пол. Województwo kijowskie), созданное литовцами, в период польского владычества претерпело некоторые изменения. Воевода (palatinus) киевский назначаемый польским королем представитель знатного шляхетского рода, обладал административной, судебной и военной властью. Первым киевским воеводой был Мартин Янович Гаштольд. Он был членом верхней палаты польского сейма, главой местных, региональных шляхетских сеймиков.
Власть киевского воеводы была наиболее значительной в сравнении с воеводами иных регионов юго-восточной части Речи Посполитой. Киевский воевода занимал 13-е место в польском сенате. В то же время, киевский воевода был зависим от местной шляхты и ограничен ее привилегиями. Воеводство Киевское было самой большой административной единицей Речи Посполитой. Создание воеводств и утверждение воеводской власти, завершило процесс инкорпорации Киева, а с ним и украинских земель в состав Речи Посполитой.
Наряду с властью воеводы киевского в городе возникает еще одна ветвь управления – киевский магистрат. Он состоял: из выборного войта (сначала назначавшегося королем), бурмистров и двух коллегий – совета, который состоял из радцев (“райцев”), ведавших административными, хозяйственными, финансовыми и пр. вопросами, и лавы (состоящей из лавников), ведавшей судами, преимущественно уголовными. Возникновение этого средневекового органа местного самоуправления связано с распространением в ВКЛ магдебургского права, подаренного Киеву литовским князем Александром Казимировичем в 1494 г.
Концептуально, магдебургское право закрепляло самоуправление городов, освобождая городские сословия мещан, купцов, ремесленников, от княжеской или королевской власти. Жители Киева, получали право устанавливать порядок избрания и функции органов городского самоуправления, регулировать вопросы торговли, опеки, наследования, определять наказание за отдельные виды преступлений.
Интересен тот факт, что Киев, наряду с Каменец-Подольским и Львовом – были единственными городами в Украине, пользовавшихся полным правом самоуправления. Формально, магдебургским правом Киев пользовался до 1832 г. Наступление периода казатчины, создание украинского казацкого государства, возникшего в ходе национально-освободительной войны 1648 – 1657 гг. под предводительством Богдана Хмельницкого, внесло свои коррективы в историю киевского правления.
С 1648 г. Киев становится полковым городом, центром одноименного полка. Первым киевским полковником стал Михайло-Алексей Теплуцкий. Эти мероприятия были проведены Б. Хмельницким и его соратниками в контексте придания традиционного деления украинских земель на воеводства, чисто национального колорита. На фоне воеводств, существовавших с XV ст. Б. Хмельницкий делит подконтрольные своей булаве территории на полки.
Полковая власть была схожей с властью воеводы. Однако, процесс формирования имел свою специфику. Претендент на полковничий пернач выдвигался (предлагался) на основании позитивного решения генеральной старшины. Далее, кандидатура полковника закреплялась специальным гетманским универсалом. По прибытии в полк его должна была утвердить полковая рада, и только после этого полк получал нового руководителя.
С момента укрепления гетманской власти, на назначение полковника, давала согласие лишь полковая рада, а со временем, человек на эту должность утверждался единоличным универсалом ясновельможного гетмана Украины. Полковник был наделен военной, административной, судебной, фискальной властью, ведал хозяйственными делами в пределах полковой территории. Его полномочия были более значительными, чем у нынешнего главы Киевской горгосадминистрации.
Пожалуй, одним существенным отличием власти казацкого полковника от власти польского воеводы было то, что полковник управлял вольными людьми, его власть была почти абсолютной в том или ином регионе, мало зависящая от привилегий местной элиты. В то же время, власть полковника не была абсолютной. Гетман, или полковая рада могли лишить его властных полномочий. Хотя на практике это случалось крайне редко.
После заключения между Московией и Речью Посполитой Андрусовского перемирья (1667 г.), в Украине существовало два киевских полка. Один на правом, другой – на левом берегу Днепра. С 1708 г. полковым городом киевского полка становится г. Козелец. В Киеве на тот момент (ввиду его особого статуса) окончательно утвердилась власть московского воеводы.
С XVIII ст. гетманы Украины в назначении полковников должны были получить разрешение московского царя. Российская власть вносила некий диссонанс в систему управления казацким государством. Размещение военных залог в Киеве и ряде других крупных городов, водворение власти воевод и русских чиновников разного ранга были грубым вмешательством в дела суверенного государства. В стране и в городе фактически воцарилось двоевластие, вносившее хаос в процесс управления данной территорией.
Особое место в этих процессах играл Киев. Его удачное географическое расположение, транзитный статус, наконец, военно-стратегическое значение, делали город предметом постоянного торга между Московией и Речью Посполитой. Его переходный статус закреплен в Андрусовском перемирье (1667), Бахчисарайском мире (1681 г.), “Вечном” мире (1686 г.). Киев фигурирует практически во всех неравноправных договорах навязанных Московским царством казацкой Украине.
С момента реорганизации полково-сотенного управления Гетманщины, киевский полк и ряд прилегающих территорий в 1781 г. был преобразован в киевское наместничество, а сам город был на тот момент центром киевской губернии, созданной по указу Петра I в 1708 г.
Киевская губерния представляла собой уродливый властный симбиоз. Гражданская власть принадлежала гетману Украины, военная – генерал-губернатору, назначаемого российским царем. Первым губернатором Киевской губернии был Дмитрий Михайлович Голицын.
Киеву отводилась роль губернского города. Киевская губерния в течение XVIII ст. постоянно изменяла свой масштаб. К 1775 г. в ее состав входили земли Гетманщины и Слободской Украины, что закрепило за ней название Малая Россия или Малороссия.
Создание Екатериной II Киевского наместничества, в 1781 г. привело к упразднению Киевской губернии и окончательной ликвидации автономии Украины. Киевское наместничество охватывало обширные территории Правобережной и левобережной Украины. Высшим звеном царской администрации на его территории, было наместническое правление в Киеве, возглавляемое наместником, который назначался российским императором.
Первым главой киевского наместничества был Яков Васильевич Ельчанинов, занимавший должность генерал-губернатора. Киевское, Черниговское и Новгород-Северское наместничества вместе составляли Малороссийское генерал-губернаторство, возглавляемое, на начальном этапе существования генерал-фельдмаршалом Петром Румянцевым-Задунайским, резиденцией которого был г. Киев.
Ликвидация киевского наместничества Павлом I в 1796 г. способствовала созданию Малороссийской губернии. Центром губернии был г. Чернигов. Киев с окрестностями в состав малороссийской губернии не входил. Он вновь становится центром возрожденной Киевской губернии во главе с генерал-губернатором Тимофеем Ивановичем Тутомилиным. Столицей губернии, Киев будет оставаться до 1925 г.
Административная реформа Екатерины II коснулась и местного самоуправления в Украине и в Киеве в частности. В условиях общей модернизации Российской империи, в состав которой с 1764 г. официально вошла Гетманщина, императрица решила изменить архаические устои региональной власти, закрепленные устоями магдебургского права.
Наряду с “Жалованной грамотой дворянству”, царская милость коснулась и городов империи. Так называемая “Грамота на права и выгоды городам Российской империи” от 21 апреля 1785 г. декларировала создание городских дум. Согласно содержанию городской реформы мещане делились на 6 сословий согласно сословного ценза. Они избирали общий состав городской думы во главе с городским градоначальником. А общая городская дума избирала так называемую шестигласную думу – по одному гласному от каждого сословия городских обывателей. Таким образом, создавалось некое подобие двухпалатного местного совета, во главе с главой городской думы.
Шестигласная дума занималась решением прикладны вопросов городского хозяйства. К городской же думе перешла часть функций городских ратуш и магистратов. Городская дума занималась более системными вопросами, касающимися благоустройства города, патронировала развитие торговли и промышленности, здравоохранения, народного просвещения, заботилась о бедных и немощных, содержала дома презрения. На содержании городской думы находились: пожарные команды, полиция, тюрьмы, военные казармы. Деятельность городской думы контролировалась губернатором.
Таким образом, городская административная реформа подчиняла украинские города российским властям (что на практике существовало давно), кооптируя населенные пункты в состав Российской империи. Таким образом, городская реформа 1785 г. привела к смене системы городского самоуправления не только в Киеве, но по всей Украине.
Указ Николая I от 23 декабря 1834 г. об упразднении норм магдебургского права в Киеве, будет носить чисто формальный характер. Ведь в городе уже давно воцарилась российская власть.
Установленный порядок функционирования городской власти просуществует около ста лет. Лишь в 1870 г. российский император Александр II внесет определенные коррективы в функционирование городской власти. Инициированная им городская реформа, основывалась на обновленном “Городовом положении”, согласно которому:
- органы городского управления становились бессословными;
- за городской думой закреплялись распорядительные функции, а за городской управой – исполнительные;
- в основу избирательного права был положен имущественный ценз;
- принимать участие в выборах в городскую думу могли только мужчины, достигшие 25 лет и платившие в местную казну налоги и сборы;
- избиратель должен быть русским подданным и не иметь долгов перед городом;
- наряду с физическими лицами избирательным правом наделялись различные организации, платившие налоги в городской бюджет.
Члены городской думы избирались на 4 года и назывались гласными. Городские органы власти не могли самостоятельно вводить новые, или изменять узаконенные нормы налогообложения. Согласно установленным правилам формирования городских институтов власти, городская дума избирала городского главу в Киеве, Одессе, Риге еще и его товарища (заместителя) и членов городской управы. Городские думы взаимодействовали с земствами – органами местного самоуправления более мелких населенных пунктов и регионов.
Городская дума по-прежнему подчинялась губернатору и губернскому по городским делам присутствию. Такой порядок формирования и функционирования городской власти, в Российской империи, установленный во второй половине XIX ст., с незначительными изменениями просуществует до начала XX ст.
За эти годы Киев успеет пережить лихолетья Первой мировой и Гражданской войны, увидеть политические силы разных мастей входящих в город. Он, с перерывами, будет столицей практически всех национальных украинских режимов: Центральной Рады, Украинского Государства, Директории УНР. Город будут захватывать большевики, немцы, войска армии Деникина, поляки. Каждая новая власть будет возрождать и насаждать свои порядки, свои законы, восстанавливать старые, или создавать свои органы городского и губернского управления.
Утверждение большевистской власти в городе изменило статус Киева. Вопреки ожиданиям он не стал столицей молодой Украинской социалистической республики. Право считаться столицей большевики отдали Харькову. Между тем провинциальный Киев, постановлением ВЦИК УССР от 12 апреля 1923 г. становится центром киевской округи, сохраняя при этом статус губернского города. И лишь в 1925 г. в связи с упразднением губернского деления УССР, Киев сохранил лишь право называться окружным городом советской Украины.
Согласно постановлению ВЦИК УССР от 27 февраля 1932 г. будет образована Киевская область, с областным центром, городом Киевом. С 24 июня 1934 г. Киев становится столицей Украины. В Киев из Харькова постепенно переедут все государственные учреждения УССР. С тех пор (за исключением периода немецкой оккупации), Киев будет прочно удерживать статус столицы Украинской республики. В довоенный период высшие должностные посты в органах столичной и республиканской власти занимали преимущественно, русские и евреи. Только в послевоенный период процент украинской элиты будет увеличен.
Система управления городом в УССР была канонической и неизменной в течение непродолжительного периода советской власти. Система советов к середине 30-х годов, создавала видимость “регламентированной” центральным аппаратом власти советской демократии. Горсовет, райсовет и облсовет партии являлись органами местного самоуправления избираемые народом.
Впервые выборы городских властей были всеобщими, но регламентированными. Кандидаты на те, или иные посты были известны заранее. Выборы проходили на безальтернативной основе, и каждый кандидат гарантированно получал депутатский мандат. Впрочем, подлинно советская власть в городе и стране, напрямую зависела от воли партийного руководства во главе с могущественным Первым Секретарем ЦК КП (б)У ( с 1952 г. – КПУ – прим. А.С.) или председателем Совнаркома УССР (с 1946 г. – Совет Министров УССР – прим А.С.), решение которых утверждалось на партийных съездах чисто формально.
На фоне формального народовластия, олицетворением которого были советы всех уровней, они, как и ОМС (органы местного самоуправления – прим. А.С.) предыдущих эпох, являлись, по-сути, “рудиментарным отростком” в системе региональной и общегосударственной власти, выполняя лишь одобрительно-утвердительную роль функционирования партийной и исполнительной ветви власти.
На фоне формального суверенитета и автономного статуса, УССР фактически, была административной единицей СССР. Органы как центральной, так и местной власти украинской советской социалистической республики, как в Киеве, так и в регионах напрямую зависели от воли ЦК КПСС, Президиума ЦК КПСС, Совета Министров СССР, Верховного Совета СССР, наконец, Генерального Секретаря ЦК КПСС.
Вторая мировая война внесла существенные коррективы в функционирование городской власти Киева. Стремительное продвижение немецких войск группы армий “Центр” и “Юг” привел к окружению Юго-Западного фронта в районе Киева. Разрешение оставить город, было получено слишком поздно и около 665 тыс. солдат и офицеров Красной Армии оказались в “котле”. К тому времени все правительственные учреждения УССР и местные органы власти были эвакуированы в тыл.
Захват Киева войсками Вермахта 19 сентября 1941 г., привел к срыву выборов в городской совет, запланированный на осень. Этот беспрецедентный случай, пожалуй, единственный за весь советский период истории Украины, который, впрочем, повторится в начале XXI века.
Период немецко-фашистской оккупации Киева длился 778 дней. В этот период Киев впервые теряет столичный статус. Столицей был, созданный на оккупированных территориях Рейхскомиссариата “Украина” г. Ровно. В административном отношении рейхскомиссариат делился на шесть генеральных округ (нем. Generalbezirke), одной из которых была генеральная округа “Киев” (Generalbezirk Kiew). Территориально генеральная округа “Киев” охватывала Киевскую, Черкасскую и Полтавскую области УССР. Возглавлял генеральную округу генеральный комиссар (Generalkomissare). С момента создания – 20 октября 1941 г. и до 14 февраля 1942 г. генеральным комиссаром генеральной округи “Киев” был Гельмут Квицрау. А с 14 февраля 1942 г. и до освобождения Киева советскими войсками 6 ноября 1943 г. – Вальдемар Магуния.
Руководителей генеральных округов назначал сам Гитлер. Генеральные округи делились на “крайзы” (Kreis, ими заведовали гебитскомиссары, назначаемые Розенберґом), которые охватывали по 4 района. В больших городах (в том числе и в Киеве) были штадткомиссариаты, в районных центрах – станции немецкой полиции и, так называемые, “ландвиртшафтсфюреры” для присмотра над сельским хозяйством.
Местная администрация состояла из районных управ, посадников городов и сельских старост, которых утверждали и контролировали ґебитскомиссары. Посадники крупных городов находились в подчинении “штадткомисаров”.
Киев на два года стал административным центром Киевской генеральной городской (Generalbezirk Kiew) и сельской (Kreisgebiet Kiew-Land) округ – гебитов. Киевский городским гебитом руководил обер-бургомистр Киева д-р Гельмут Вилль (Oberbürgermeister Dr. Hellmuth Will). Гебит состоял только из одного района (Rayon Kiew-Stadt). При этом сохранялась структура административных и хозяйственных органов УССР. Все руководящие посты в гебите занимали немцы, преимущественно из числа тех, которые не подпадали под мобилизацию. Управленцами нижнего звена становились лояльные к оккупантам местные жители, или фольксдойче. Как видим, должности во время оккупации назначались. Ни о каких выборах органов государственной власти или местного самоуправления тогда не могло быть и речи!
Аналогичный принцип управления и ротации кадров был веден и в Киевском сельском гебите. Формально деление на немецкие гебиты, город и регион сохраняли до 1944 г.
Характерной особенность немецкой оккупационной власти был факт ликвидации норм прямой и представительской демократии. Иными словами, отказ от выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Кроме того существенной особенностью немецкого администрирования был факт германизации (“ариизации”) управленческого аппарата. Только низшие должности в пирамиде оккупационной администрации было разрешено занимать коллаборационистам или лицам, симпатизирующим новой власти. Было очевидно, что смена правящей элиты отбрасывала славян на маргинальные позиции, с перспективой полного уничтожения, в контексте освобождения “жизненного пространства” для представителей арийской расы, декларируемой планами “Ост” и “Ольденберг”.
Освобождение Киева советскими войсками 6 ноября 1943 г. означало возврат к старой системе администрирования, характерной для УССР довоенного периода. Она практически осталась неизменной до момента провозглашения Украиной независимости 24 августа 1991 г.
В период независимости происходит реорганизация высших органов государственной власти. После 1 декабря 1991 г. государство возглавил Президент. В 1992 г. был создан Конституционный Суд Украины, ликвидировано ряд руководящих структур коммунистической эпохи и т. д.
Принятие Конституции Украины 28 июня 1996 г., закрепило установленный порядок формирования и функционирования государственных органов власти. Концентрация в Киеве высших органов власти страны, требовала особой системы администрирования столицы Украины.
Как это не странно, но именно в годы независимости произошло наибольшее количество административно-политических казусов и парадоксов, выпавших на долю власти в Киеве. И виной тому не иноземные завоеватели, или периоды смут и гражданских войн, а вполне благополучное 22-летие правления украинской власти, как оказалось, неспособной находить компромиссы и осуществлять эффективные реформы. Похоже, что столь неэффективной системы управления город еще не знал.
Парадоксы начались с момента обретения Украиной независимости. Киев стал столицей молодой Украинской республики. Однако столичный статус не был должным образом оформлен юридически. Статья 133 Конституции Украины закрепляла устоявшуюся дефиницию о Киеве как столице, однако, правового поля конкретизирующий этот вопрос, до 1999 г. разработано и утверждено не было.
Иными словами с 1991 по 1999 г., Киев являлся эдаким гражданином “без паспорта”. И лишь с момента утверждения парламентом Законом Украины “О столице Украины – городе-герое Киеве” от 15 января 1999 г., Киев, наконец-то конституциировался как столица Украины. К сведению читателей: Севастополь – второй город Украины, обладающий, наряду с Киевом, специальным статусом, до сегодняшнего дня не имеет специального закона, который бы это подтверждал!
Очевидно, это решение узаконить статус Киева было принято вдогонку, после подписания Украиной в Страсбурге 6 ноября 1996 г. Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированного Верховной Радой Украины 15 июля 1997 г. Согласно статьи 9 Конституции Украины после ратификации Европейская Хартия местного самоуправления стала частью украинского законодательства.
Еще более запутанной выглядела ситуация с городской властью. Согласно вышеуказанному закону и решению Конституционного Суда Украины, главой Киевской городской государственной администрации (далее – КГГА – прим А.С.) автоматически становится Киевский городской голова, избираемый на прямых выборах, путём достижения наибольшего количества отданных голосов участвовавших в выборах городского головы избирателей. Юридическая коллизия состояла в том, что своим решением парламентарии и судьи Конституционного Суда, соединили местное самоуправление и исполнительную власть, сделав градоначальника Киева подчиненным премьер-министра и Президента Украины, однако избираемого на 5 лет, жителями города.
Ситуация двоевластия, и в то же время, слишком большой концентрации власти в одних руках нарушала принцип разделения властей, что неизбежно должно было привести к параличу управления в столице. Причиной тому, был автократический характер власти в Киеве, природное стремление к ее злоупотреблению.
По иронии судьбы, эту роль довелось выполнить харьковчанину, представителю первой столицы Украины, “человеку с оригинальной харизмой” – Леониду Михайловичу Черновецкому – седьмому мэру Киева, периода независимости, избранному 20 апреля 2006 г. Совмещая должности главы КГГА и председателя Киевсовета, Черновецкий оставил заметный след в истории стольного Киев-града.
18 марта 2008 г. Верховная Рада назначила внеочередные выборы градоначальника Киева и главы Киевского городского совета, официальное постановление вышло 21 марта. Срок подготовки к выборам – 70 дней; таким образом, внеочередные выборы были назначены на 25 мая. 25 мая 2008 года, Черновецкий одержал победу на внеочередных выборах градоначальника Киева, с результатом в 38 % голосов избирателей. Одновременно с выборами мэра Киева произошли выборы в городской совет.
Кодификация Конституции Украины от 30 сентября 2010 г. сократила термин каденции местных советов до 4 лет. Однако новые поправки в Конституцию от 1 февраля 2011 г. вернули местным советам и их главам 5-летние полномочия.
Еще одним парадоксом киевской власти в новейший период истории Украины стали событии 31 октября 2010 г. Как известно именно в этот день решением Киевсовета были ликвидированы районные советы города Киева. Десять районов города лишились районного самоуправления декларированного Конституцией Украины. Стремление Черновецкого к абсолютной власти в городе достигла своего апогея. Это решение поддержало большинство Верховной Рады.
Период двоевластия, точнее бинаризации властных полномочий существовал в Киеве до 2010 г. Разделение (точнее расчленение) власти в Киеве произошло 16 ноября 2010 г. согласно указу Президента Украины о назначении главой КГГА Александра Павловича Попова. С этого момента Черновецкий самоустраняется от непосредственного выполнения своих обязанностей. Фактическим правителем Киева становится назначенный Виктором Януковичем – А. П. Попов.
1 июня 2012 г. Черновецкий подал заявление об отставке. С 3 июня 2012 года исполняющей обязанности городского головы Киева стала секретарь Киевского городского совета Галина Фёдоровна Герега. 12 июля 2012 г. Киевский городской совет 110 голосами принял к сведению факт досрочного прекращения полномочий мэра города Черновецкого на основании его личного заявления.
19 июля 2012 г. Г. Ф. Герега обратилась в Верховную Раду с ходатайством о проведении внеочередных выборов мэра столицы. 29 января 2013 г. председатель ВР В. В. Рыбак высказался за проведение одновременно выборов мэра Киева и депутатов Киевсовета. Позже он заявил, что парламент рассмотрит вопрос о проведении выборов в Киеве на 2-й сессии. Выборы главы городского совета Киева может назначить только Верховная Рада. Однако такое решение во втором чтении 2 апреля 2013 г., народные депутаты, как известно, провалили.
Фактически, полномочия градоначальника Г. Ф. Герега могла сохранять до окончания срока своих полномочий в должности секретаря Киевского городского совета.
30 мая 2013 г. Конституционный Суд Украины, своим решением определил, что для “унификации сроков всех очередных выборов … и обеспечения возможности механизма одновременного их проведения, все очередные выборы депутатов местных советов должны состояться … в последнее воскресенье октября 2015 года”.
3 июня 2013 г. истек срок временных полномочий Г. Ф. Гереги, а вместе с ней и депутатов Киевсовета.
Попытка открыть заседание 11 июля 2013 г. закончилось “политическим патом”. Оппозиционные депутаты не дали Киевсовету шанса на незаконную легитимацию. Открытие сессии Киевсовета Г. Ф. Герега перенесла на осень. Киев и горожане замерли в ожидании, отдавшись безропотному молчанию.
На сегодняшний день крупнейший город Украины, седьмой по величине в Европе, остался без законно избранной местной власти. Народ (в лице киевлян), который согласно конституционным нормам, является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, лишился возможности реализовывать это право через органы местного самоуправления. Единоличным главой города на сегодняшний день остается назначенный президентом, глава Киевской городской государственной администрации А. П. Попов, властные полномочия которого не могут заменить функции киевского городского совета.
Ничего подобного с момента ликвидации немцами органов местного самоуправления и отказа от выборов во время оккупации, Киев еще не знал. Похоже, история повторилась 70 лет спустя. Украинская (а не оккупационная) власть, уничтожает себе подобную.
Удастся ли власти и оппозиции достичь компромисса и выработать консенсус в принятии решения – покажет время. А пока, вопрос с выборами Киевского городского совета, городского головы, а также возрождения в столице Украины принципов местного самоуправления остается открытым.
Александр Салтан, кандидат исторических наук, доцент г. Харьков специально для КиевВласти
С текстом статьи и иллюстрациями к ней в формате PDF можно ознакомиться здесь.
С таблицей “Руководители органов городской власти Киева с 1471 г. и до наших дней” в формате PDF можно ознакомиться здесь.
