Европейцы подтвердили сложность создания Киевской агломерации

Для создания полноценной Киевской агломерации следует на законодательном уровне решить вопрос двойственного статуса столицы и рассмотреть ее границы в пределах Киевской области. Уже сейчас для создания “Большого Киева” можно применить механизмы межмуниципального сотрудничества и пересмотреть распределение полномочий между территориальными образованиями, которые граничат с Киевом. Также имеет смысл создать специальные агентства и публичные предприятия, которые займутся общими для столицы и соседних общин проблемами – вывозом и утилизацией мусора, решением транспортных проблем и вопросов здравоохранения.

Об этом KV стало известно из отчета профессионального обзора “Демократическое управление в городах-метрополиях на примере Киевского региона” программы Совета Европы “Децентрализация и реформа местного самоуправления”, который состоялся 24 июля с.г. в колонном зале Киевской горгосадминистрации (КГГА).

“Сегодня в Украине отсутствуют законодательные акты, регулирующие вопросы образования городских агломераций, а развитие современного города невозможно без совместной работы территориальных общин в этом направлении. Поэтому столичная власть обратилась в Офис Совета Европы в Украине о предоставлении экспертной поддержки и рекомендаций по совершенствованию законодательства, связанного с образованием городских агломераций на примере Европы”, – сказал мэр Киева Виталий Кличко.

Замглавы КГГА Марина Хонда, отвечающая за создание Киевской агломерации, отметила, что “каждое европейское государство идет по принципам принятия отдельного закона и дальнейшего формирования агломераций”. “Например, во Франции вообще два закона, которые регулируют агломерацию столичную и агломерацию крупных городов.  В Верховной Раде есть законопроект об агломерации, но он не учитывает особенности крупных городов. И мы должны понимать, что создание такого объединения может занять много лет”, – сказала Хонда.

Представители группы профессионального обзора сообщили, что городская агломерация Киева значительно выросла за последние 25 лет, и нынешняя территориальная организация территории метрополии уже неэффективна. Следствием этого является дисбаланс между столицей и прилегающей к ней зоне, где живут многочисленные самоуправляющиеся общины, различные по размерам и правовому статусу.

Правовой статус Киева также уже не отвечает задачам современного города-метрополии. Ситуация усложняется тем, что нет четкого разделения ответственности между Киевской агломерацией и Киевской областью.

В обзоре отмечено, что это – вопрос общенационального масштаба для Украины, выходящий за пределы полномочий местного самоуправления. Потому центральная власть должна уделить первоочередное внимание решению следующих проблем:

• экономическое развитие и пространственное планирование в границах столичной агломерации;

• транспортная инфраструктура столичной агломерации;

• жилищно-коммунальное хозяйство в пределах столичной агломерации;

• здравоохранение в пределах столичной агломерации.

Торможение децентрализации в Киевской области

Было отмечено, что метрополийная территория Киева де-юре не является административно-территориальной единицей. Новый Генплан Киева, который, напомним, еще не утвержден, определяет шесть соседних городов областного значения и 10 административных районов, расположенных в радиусе 60-80 км от города (985 тыс. населения), как пригородную зону общих интересов.

Например, Киево-Святошинский район является самым богатым районом Киевской области, что создает диспропорции в пространственном распределении объектов строительства, нового жилья, населения, публичных услуг и наличия объектов социальной инфраструктуры (школ, социальной защиты и медицинского обслуживания и т.д.). Это является препятствием в разработке и внедрении рациональных политических решений в рамках метрополийной территории, отмечается в отчете.

Специалисты также напомнили, что с 2015 года в Украине в рамках реформы местного самоуправления и территориальной организации власти (“децентрализации”) происходит процесс добровольного объединения территориальных общин (ОТО). Планируется сократить количество районов с 490 до 100 к проведению всеобщих местных выборов, которые запланированы на 2020 год.

Но на фоне других регионов Украины Киевская область отстает, поскольку в ней насчитывается лишь 18 ОТО. А около границ Киева до сих пор не случилось на одного создания ОТО, что усиливает фрагментированность управления в субрегионе.

Читайте: Проект “Децентрализация”: в Бородянском районе суды тормозят объединение общин

“Возникает необходимость в реорганизации системы управления на этой обширной территории, где есть как населенные пункты с высокой плотностью населения, так и малонаселенные районы”, – сказано в отчете.

Ежедневная маятниковая миграция

По данным КГГА, ежедневно в Киев приезжают/выезжают более 300 тыс. человек. Из них 45-50%  пользуются частными автомобилями, а 15-20% – пригородной железной дорогой.

“При отсутствии надлежащего управления, это способно нивелировать качество жизни для жителей и работников вследствие пробок на дорогах и бесконтрольного строительства и привести к неэффективному распределению услуг (например, в сфере здравоохранения) и объектов инфраструктуры (в том числе, общественного транспорта, управления отходами водоснабжения)”, – говорится в отчете.

Имеющиеся данные свидетельствуют о насущной необходимости обеспечить лучшую координацию пространственного планирования, экономического развития, инвестиций в жилищное строительство и в инфраструктуру по всей метрополийной территории.

Наличие Генплана/Схемы планирования

Наличие этого документа чрезвычайно важно для развития Киева и его пригородов. Однако, в отчете отмечается, что и Генплан, и Схема планирования Киевской области устарели – были утверждены, соответственно, в 2002 и 1988 годах.

Кроме того, за последнее десятилетие лишь немногие населенные пункты в пределах Киевской агломерации обновили свои генпланы – дескать, из-за коррумпированности местных и областных чиновников, лобби строительных компаний, которые заинтересованы в хаотичном и неконтролируемом выделения новых земельных участков.

Развитию территорий могут препятствовать и местные интересы, о чем свидетельствует пример в отчете, когда орган местного самоуправления отринул предложение по строительству нового моста через Днепр в проекте Генплана Киева.

Такие конфликты между Киевом и соседними населенными пунктами возникают из-за того, что Генплан столицы 2002 года якобы не был согласован с соседними общинами. План предусматривал почти двукратное расширение территории города через объединение с 28 городами, поселками и селами Киевской области. Это вызвало серьезные и системные подозрения со стороны общин, что  Киев пытается поглотить их территории и подорвало доверие к власти Киева.

“Решение об агломерации было принято в 2017 году.  Агломерация у нас не определена законом, а потому депутаты приняли решение проводить объединение через ассоциации.  Ассоциация – это объединение представителей общин. И чтобы объяснить окружающим общинам, что это не поглощение, не присоединение, а предложение о партнерских взаимоотношениях, был разработан проект устава Ассоциации.  Фактически это объединение на добровольных началах. Мы не можем навязывать общинам свое мнение. На сегодняшний день мы отправили предложение 39 населенным пунктам, но только от 13 получили согласование на сотрудничество”, – рассказала заместительница главы КГГА  Марина Хонда.

Читайте: Кличко пообещал презентовать проект нового Генплана Киева в июле 2019 года

Также отмечается, что проект Генплана Киева до 2025 года не предусматривает увеличение территории, но сосредотачивается на концентрации строительства и возрождении бывших промышленных районов. Но отсутствие полноценного Генплана Киева и новой Схемы планирования территории Киевской области препятствует внедрению согласованного общего стратегического подхода к развитию метрополийной территории.

Особенно уязвимым представляется правовой статус Генплана, поскольку, с одной стороны, он обозначен как обязательный документ для каждой общины. Но, с другой стороны, Генплан подлежит согласованию с прилегающими органами местного самоуправления прежде, чем сможет вступить в силу, отмечено в отчете.

Экономика Киева 

С 90 годов XX века в экономике Киева, в отличие от большинства областей и городов Украины, произошла диверсификация структуры. В столице на сектор услуг (преимущественно финансовый) приходится почти 90% валового регионального продукта, а на промышленность – только 6% ВРП и около 11% общей занятости.

В отчете сказано, что Киев стал хабом, связывающим национальную экономику с глобальными рынками благодаря своей доле в прямых иностранных инвестициях в экономику страны (59% от общего объема в стране), экспорте (24% от общего объема в стране) и все большему количеству офисов международных компаний. Киев занял 71 место в рейтинге Doing Business за 2018 год, и третье в категории “Самые прибыльные европейские города будущего” (рейтинг “Европейские города и регионы будущего” за 2018-2019 гг).

Но относительная экономическая успешность Киева и наличие возможностей трудоустройства также является источником проблем, связанных с ростом, подчеркивают авторы отчета. “Без надлежащего планирования, инвестиций в инфраструктуру и контроля за развитием, неконтролируемый рост будет и дальше негативно влиять на качество жизни граждан и работников на метрополийной территории и на привлекательность ее бизнес-среды”, – сказано в документе.

Транспортные проблемы Киева и агломерации

Авторы отчета акцентируют внимание на следующих транспортных проблемах столицы Украины.

1. Перегруженность дорог. В рабочие дни в Киев въезжает более 100 тыс. автомобилей, почти все автомагистрали города и окрестностей переполнены, что часто приводит к транспортному коллапсу, особенно в утренние и вечерние часы пик.

2. Дорожная инфраструктура. Система собственности и обслуживания дорог является хаотичной. За содержание дорог в Киеве и агломерации отвечают государственные, областные и муниципальные предприятия – за счет соответствующих бюджетов. Раздробленность собственности различных участков автомобильных дорог общего пользования привела к тому, что некоторые части Киевской окружной дороги принадлежат соседним районам и Киевской области. В результате чего Киев не имеет права ремонтировать некоторые участки основной автомагистрали, важной для въезда транспорта в город.

3. Общественный транспорт. Киевский метрополитен, услугами которого ежегодно пользуются 500 млн пассажиров, достиг своих предельных возможностей. Причем три его наиболее перегруженных станции используются именно для ежедневных поездок на работу с пригородной зоны. Пригородные поезда, которыми руководит государственная “Укрзализныця”, устарели и неудобные, с большими интервалами движения (15-30 мин) в часы пик. Отметим, недавно правительство Владимира Гройсмана поручило “Укрзализныце” и КГГА разработать проект киевской пригородной железной дороги (S-bahn), чтобы связать Киев с пятью крупнейшими городами Киевской области.

Читайте: “Укрзализныця” инициировала создание рабочей группы для возвращения себе киевской городской электрички

Авторы отчета обратили внимание на то, что система финансового стимулирования не принимает во внимание особенности метрополийной территории. “Можно было бы создать Фонд метрополийного развития, который бы действовал параллельно и так же, как и Государственный фонд регионального развития (ГФРР), помогал налаживать двусторонние переговоры между государством и Киевом”, – отметили авторы отчета.

ЖКХ Киева

Авторы отчета напомнили, что в 2015 году правительство Японии под гарантии правительства Украины предоставило кредит объемом 1 млрд долларов на реконструкцию Бортнической станции аэрации (БСА). 

Читайте: Стоимость реконструкции Бортнической станции аэрации неожиданно выросла на 19,4 млрд гривен

При этом хаотическая жилищная застройка пригородов Кива мешает нормальному развитию инфраструктуры водоснабжения и водоотведения.

Твердые бытовые отходы (ТБО) Киева в объеме 1,2-1,4 тонн в год (ежегодно этот объем растет на 8-20%) вывозят на четыре перегруженных мусорные полигоны, а также нелегальные свалки. 20%  ТБО столицы перерабатываются на киевском мусоросжигательном заводе “Энергия”. 

“Необходимы изменения в системе сбора и утилизации отходов, а также строительство мусороперерабатывающих заводов и полигонов. Проблема усложняется тем, что Схема планирования территории Киевской области еще не утверждена”, – подчеркивают авторы отчета.

Здравоохранение

Поставщиками медицинских услуг в Киеве и столичном регионе в основном являются коммунальные центры первичной медико-санитарной помощи (ПМСП). Доступ к ПМСП является главной проблемой для около 500 тыс. человек, проживающих в радиусе 60 км от Киева. Много таких жителей не зарегистрированы по месту фактического проживания, вследствие чего данные официальной статистики о численности  населения в пригородной зоне, на основе которых формируется сеть заведений ПМСП, занижены.

Есть проблемы с доступом к экстренной медицинской помощи (ЭМП). Границы зон обслуживания городского и областного центров ЭМП проходят по границе Киева, что вызывает задержки с прибытием на вызов бригады ЭМП (едет не ближайшая свободная бригада, а бригада, в чьей зоне обслуживания входит адрес вызова).

В случае необходимости в госпитализации областная бригада ЭМП везет пациента не в ближайшее медицинское учреждение (в пригородной зоне – киевские городские больницы), а в областные учреждения в отдаленных городах (Белая Церковь, Бровары, Ирпень, Боярка).

“Эти проблемы ( со здравоохранением – KV) можно решить путем создания межмуниципальных органов (или агентств) на каждый вид коммунальных услуг для кооперации и построения доверия между вовлеченными в нее общинами”, – считают авторы отчета.

Бюджетные перекосы

Почти две трети доходов бюджета Киева – налоги, прежде всего, на доходы физических лиц (НДФЛ), который дает 51% от общих налоговых поступлений. Трансферты из госбюджета (преимущественно на школьное образование и здравоохранение) обеспечивают 27% поступлений.

А Киевская область в значительной степени зависит от трансфертов из госбюджета, которые обеспечивают 77% общих поступлений, тогда как налоговые поступления – всего 20%. 

Учитывая, что крупнейшим источником налоговых поступлений в Киеве является НДФЛ, нет сомнений, что в налоговых поступлениях существуют перекосы по территориальному признаку, которые не компенсируются соответствующими инструментами диалога между местным, региональным и центральным уровнями власти.

“К тому же, в Киеве нет особой фискальной автономии, хотя это было бы уместным, учитывая столичный статус города”, – отмечают авторы доклада.

Они рекомендуют проанализировать финансовое положение Киева и других муниципалитетов пригородной зоны и сравнить его с ситуацией в других муниципалитетах, чтобы рассмотреть механизмы финансового выравнивания. 

“Только на этом основании можно было бы решить, должен ли (и в каких объемах) Киев, как столица, получать дополнительные средства”, – считают авторы отчета.

Рекомендации европейских специалистов

Эксперты особо отметили, что с учетом конституционного статуса Киева, реформа системы управления в Киевской метрополии на данном этапе должна быть в рамках действующей Конституции. А само реформирование управления в Киевской метрополии должно учесть следующие взаимосвязанные вопросы:

1. Решение вопроса двойственного статуса Киева.

2. Рассмотреть адекватность существующих границ Киева в составе нынешнего административного устройства Киевской области, проанализировав размеры и количество районов и количество небольших населенных пунктов (на границе со столицей).

3. Реформировать территориальную основу органов местного самоуправления вокруг Киева путем их дальнейшего объединения в рамках действующего законодательства и (или) применения межмуниципального сотрудничества. В этом контексте следует проанализировать закон о добровольном объединении территориальных общин с точки зрения наличия в нем достаточных стимулов для объединения органов самоуправления.

4. Рассмотреть целесообразность нынешнего распределения полномочий между различными территориальными образованиями. Хотя в Конституции перечислены различные их уровни, полномочия каждого из них можно изменить. Правовой вопрос, требующий решения, связан с возможностью введения специальных правил или создания модели, примененной по всей стране или присущей только агломерациям со статусом “метрополии”. Чтобы упростить политический процесс, лучше всего было бы продвигаться через принятие специального закона о Киеве, которому Конституцией предоставлен особый статус.

5. Определить форму межмуниципального сотрудничества. Это потребует организации местного самоуправления на двух территориальных уровнях – местном и метрополийном. Стратегические (метрополийные) функции после этого следует перенести на метрополийный уровень, в частности, экономическое развитие, охрану окружающей среды, планирования градостроительной деятельности, транспорт и дороги, ЖКХ (водоснабжение, энергоснабжение и отходы).

6. Рассмотреть возможность создания институтов демократического метрополийного управления по всей территории городской агломерации, которым следует предоставить функцию надзора за стратегическим планированием и управлением капиталовложениями в инфраструктуру.

7. Создание специальных агентств или публичных предприятий для выполнения особых стратегических функций, в частности, пространственное планирование, охрана окружающей среды, транспорт и отходы. Особо ценным направлением для сотрудничества по всему Киевскому региону является обеспечение экономического развития, включая содействие инновациям и практическим исследованиям, через создание с этой целью специального предприятия или агентства, резюмировали авторы отчета.

История создания Киевской агломерации

Впервые о Киевской агломерации (“Большом Киеве”) заговорили еще в 1994 году, о чем напомнил в 2013 году на своей странице в соцсети Facebook бывший мэр Киева, экс-глава КГГА Леонид Косаковский. 

Намного позже, 21 декабря 2017 года, Киевсовет принял решение №1045/4052 “Об инициировании создания местной ассоциации “Киевская агломерация”, проект которого разработали депутаты (на тот момент состоявшие во фракции “Самопомощь”) Сергей Гусовский и Олег Макаров.

Этим решением КГГА было поручено организовать и провести консультации с городскими, сельскими, поселковыми головами и секретарями местных советов прилегающих к Киеву населенных пунктов по вопросу создания ассоциации. Контроль за выполнением указанного решения был возложен на Киевского городского голову Виталия Кличко.

По задумке, войти в состав агломерации предлагалось Киеву и 10 городам (Борисполь, Боярка, Бровары, Буча, Васильков, Вышгород, Вишневое, Ирпень, Обухов, Украинка), восьми поселкам (Ворзель, Глеваха, Гостомель, Калиновка (Броварской район), Калиновка (Васильковский район), Коцюбинское, Козин, Чабаны) и более 50 селам Киевской области.

Но реализация проекта забуксовала – и на уровне населенных пунктов, и на уровне Киевского облсовета. Источник KV в КГГА осенью прошлого года сообщил, что в преддверии президентской кампании у больших игроков в области взыграли амбиции – и было решено не поддерживать инициативу по созданию Киевской агломерации до окончания выборов президента.

3 декабря 2018 года состоялось первое заседание новой рабочей группы по вопросам создания Киевской агломерации под руководством первого замглавы КГГА Николая Поворозника. Непосредственное руководство группой осуществляет замглавы КГГА Марина Хонда.

Как было сказано во время представления отчета, по состоянию на апрель 2019 года, только три города областного значения и четыре села и поселка положительно отреагировали на приглашение присоединиться к агломерации. 

Читайте: Киев отложил операцию “Агломерация” на 2019 год

Фото: коллаж KV

КиевVласть