Законопроект Кабинета министров об административно-территориальном устройстве, автором которого является премьер Алексей Гончарук (на фото), дает правительству право создавать и ликвидировать государственные администрации, которые на уровне областей и районов почти полностью заменяют собой органы самоуправления. Кабмину предоставляется исключительное право самостоятельно определять общины и их границы. Все эти изменения влекут за собой внеочередные местные выборы (советов, мэров, сельских и поселковых голов) в отдельных административно-территориальных единицах или, возможно, во всей Украине.

Об этом KV стал известно из законопроекта №2804 “Об основах административно-территориального устройства Украины”, который был инициирован премьер-министром Алексеем Гончаруком и зарегистрирован в Верховной Раде (ВР) 24 января с.г. Но на парламентском сайте текст законопроекта появился только поздно вечером 30 января.

Подписывайтесь на новости “КиевVласть”

Вопреки ожиданиям, в законопроекте нет ни слова про объединенные территориальные общины (ОТО), создание которых является одним из ключевых элементов децентрализации Кабминов Владимира Гройсмана и Алексея Гончарука. Отметим, что после окончания первого этапа админтерреформы ОТО будут переименованы в общины.

Но отсутствие даже упоминания термина “ОТО” превращает их в не до конца регламентированные образования, которые впоследствии, с высокой степенью вероятности, будут конфликтовать, например, с районами, которые остаются элементом административно-территориального устройства Украины.

Читайте: Проект змін: оновлений перспективний план Київщини може втричі збільшити кількість об’єднаних громад

Также в законопроекте нет ничего об агломерации – даже на уровне понятия. Из чего следует, что все усилия местных властей по созданию агломераций (Киевской, Одесской и пр.) по-прежнему будут тщетными. И этот путь развития территорий (горизонтальная кооперация общин) будет заблокирован на долгие годы.

Отметим, отсутствие понятия “агломерация” в проекте ключевого закона никак не увязывается с законопроектом №2637 (авторы – нардепы от “Слуги народа”), которым вводится термин “агломерация” и регламентируется создание агломераций под контролем Кабмина.

Подробнее: Вновь агломерация: не менее 200 тысяч граждан и под контролем Кабмина

Кроме того, законопроектом Алексея Гончарука на органы местного самоуправления (ОМС) возлагаются обязанности контролировать трудовое законодательство и штрафовать за его нарушения. Эта норма, особенно в связи с возможностью принятия законопроекта министра экономики Тимофея Милованова “О труде” (№2708), существенно увеличит нагрузку на ОМС и потребует передачи из госбюджета соответствующих средств на местные уровни, как это требует Бюджетный кодекс.

Читайте: Труд по Милованову: отмена профсоюзов и всеобщее право на забастовки

При этом небывало усиливается роль Кабмина в управлении государственными администрациями, общинами, районами и областями. А роль местного самоуправления на уровне областей и районов превращается, по сути, в фикцию.

Базовые понятия: АТУ, АТЕ, АЦ и прочие

Понятийный аппарат законопроекта включает в себя шесть ключевых терминов:

Административный центр (АЦ) района или области – населенный пункт, на территории которого расположены местные органы исполнительной власти, территориальные органы министерств и других центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ), а также органы местного самоуправления района или области.

Административно-территориальная единица (АТЕ) – компактная часть единой территории Украины с определенными пределами, которая является пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и/или органов местного самоуправления. АТЕ населяет “территориальная община”.

Административно-территориальное устройство (АТУ) – обусловленная географическими, историческими, экономическими, социальными, культурными и другими факторами внутренняя территориальная организация государства с разграничением ее территории на АТЕ. Систему АТУ составляют АРК Крым, области, районы, районы в городах, а также города, поселки и села, на основе которых формируются АТЕ. АТУ подразумевает шесть основных принципов:

единства и целостности государственной территории;
унитарности, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти;
целостности территории АТЕ;
сбалансированности и социально-экономического развития регионов, с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, а также этнических и культурных традиций;
повсеместности юрисдикции органов государственной власти и ОМС, кроме случаев, “предусмотренных законом”;
доступности для жителей, проживающих в пределах тех или иных АТЕ услуг, предоставляемых органами государственной власти и ОМС.

Граница АТЕ – условно замкнутая линия на поверхности земли (или водной поверхности), которая отделяет ее территорию от территорий других АТЕ того же уровня АТУ. Сведения о границах АТЕ вносятся в Государственный земельный кадастр. Земли и земельные участки госсобственности, включенные в границы населенного пункта (кроме земель, которые не могут передаваться в коммунальную собственность), переходят в собственность территориальной общины.

Населенный пункт (НП) – компактно заселенное место жительства людей, которое образовалось в результате исторических традиций, хозяйственной и иной деятельности, и которое имеет постоянный состав населения, собственное наименование и обособленную территорию со своими пределами (как они определяются, прописано далее в законопроекте).

Поселение – компактное место проживания людей за пределами НП, которое не имеет постоянного состава населения и которому не присвоена какая-либо категория населенного пункта.

АТУ Украины может изменяться, когда образовываются новые или упраздняются старые АТЕ, а также в случае изменений/уточнений границ существующих АТЕ, например, когда часть одной АТЕ включается в состав другой. Такие изменения должны иметь историческое обоснование и учитывать:

влияние на условия жизни населения;
влияние на состояние социально-культурной инфраструктуры;
влияние на качество и доступность предоставления административных и других услуг;
влияние на эффективность управления территорией;
демографическую ситуацию;
влияние на изменение транспортной доступности и коммуникации;
влияние на предпринимательство;
влияние на состояние образования и здравоохранения.

АТЕ образовываются, если при этом обеспечивается неразрывность ее территории, инфраструктурная и финансовая возможность органов власти осуществлять свои полномочия на территории АТЕ, и если на этой территории существует социально-культурная инфраструктура.

Законопроектом создается еще один госреестр – Государственный реестр АТЕ и НП. Ответственным за этот госреестр назначается центральный орган исполнительной власти, “реализующий государственную политику в сфере развития местного самоуправления, территориальной организации власти и АТУ”. На данный момент – это Министерство развития общин и территорий (бывшее Министерство регионального развития, строительства и ЖКХ).

Данные Госреестра АТЕ и НП должны быть открытыми. Эти данные должны содержать:

название АТЕ и НП;
перечень АТЕ и НП;
границы и площадь территории АТЕ и НП;
численность населения АТЕ и НП по состоянию на 1 января текущего года;
“другие сведения, определенные законодательством”.

Обязательные районы в областях и необязательные районы в городах

Предлагается установить четыре уровня АТЕ:

Регионального уровня – закреплённые в Конституции области и Крым. АРК Крым является неотъемлемой составной частью Украины, статус которой определяется Конституцией и законами Украины. Область состоит из районов. АЦ области определяется с учетом исторических особенностей, географического расположения, наличия инфраструктуры для размещения местных органов исполнительной власти, территориальных органов министерств и других ЦОИВ, а также ОМС области.

Субрегионального уровня – районы в областях и Крыму. Район состоит из общин, общая численность населения которых составляет не менее 150 тыс. жителей. При этом, в горной местности или на территориях с плотностью населения менее средней плотности населения соответствующей области, общая численность населения района не должна составлять менее 100 тыс. жителей, если площадь такого района превышает среднюю площадь района по области. АЦ района определяется с учетом исторических особенностей, географического расположения, наличия инфраструктуры для местных органов исполнительной власти, территориальных органов министерств и других ЦОИВ, а также ОМС района.

Базового уровня – общины, которые образовываются на основе НП (городов, поселков и сел). Общину составляет один или несколько НП (пожалуй, это единственная норма законопроекта, намекающая на возможность существования ОТО или агломерации, – KV). Община должна создаваться на базе НП, один из которых, как правило, расположен ближе к ее географическому центру и при этом является для жителей окрестных мест экономическим или культурным центром. Община является пространственной основой для осуществления местного самоуправления территориальными общинами – непосредственно и через ОМС. АЦ общины является НП в ее пределах, в котором расположен сельский, поселковый или городской совет и его исполнительные органы. В зависимости от статуса НП, который является АЦ общины, общины делятся на сельские, поселковые и городские.

Основой для образования общин являются:

а) города – НП с преимущественно компактной застройкой, общей численностью населения не менее 20 тыс. жителей, на территории которого расположены промышленные и перерабатывающие предприятия, предприятия коммунального хозяйства, жилищный фонд, с развитой социальной, коммунальной и транспортной инфраструктурой;

б) поселки – НП общей численностью населения не менее 5 тыс. жителей, образования и развитие которого связано с расположением на его территории предприятий, железнодорожных узлов, гидротехнических и других сооружений и объектов, с социальной, коммунальной и транспортной инфраструктурой;

в) села – НП общей численностью населения менее 5 тыс. жителей, с социальной, коммунальной и транспортной инфраструктурой. Минимальную численность и площадь сельской общины определяет исключительно Кабмин, в законопроекте эта процедура никак не регламентируется.

Соответственно, города принадлежат к категории городских НП, а села и поселки – к категории сельских и поселковых НП. Законопроект отдельно описывает критерии, по которым то или иное поселение может быть отнесено к той или иной категории (об этом – ниже).

Вспомогательного уровня – районы в городах. Не являются обязательным элементом АТУ. Район в городе может быть образован (ликвидирован) по решению городского совета “с целью оптимизации управления”, надлежащего осуществления полномочий ОМС и предоставления соответствующих услуг населению. Создание районов разрешается только городам, население которых превышает 300 тыс. человек. Соответственно, численность населения городского района не может быть меньше 150 тыс. жителей.

Киев и Севастополь наделяются специальным статусом, согласно которому “особенности осуществления государственной власти и местного самоуправления на территории которых определяются отдельными законами”.

Кстати, по информации KV, законопроект №2431-3 “О городе Киеве – столице Украины” авторства ”слуг народа” во главе с Александром Ткаченко, Анной Бондарь (220 округ, Подол) и Дмитрием Гуриным (218 округ, часть Оболони и Святошино) практически готов к рассмотрению в профильном комитете и дальнейшего внесения в повестку дня ВР – для принятия во втором чтении.

Подробнее: “40 страниц сатанизма”: почему нельзя принимать закон “Слуги народа” о Киеве

Насколько известно, ко второму чтению законопроект о районных ратушах, городской магистратуре и амбассадоре Киева не претерпел существенных изменений. В первом чтении и за основу этот законопроект был принят 3 октября 2019 года.

Госадминистрации и общины – Кабмину

Согласно законопроекту, фактическая власть на уровне областей и районов концентрируется в руках областных госадминистраций (ОГА) и райгосадминистраций (РГА): правительство само себя хочет наделить полномочиями создавать, реорганизовывать и ликвидировать, давать названия местным госадминистрациям и переименовывать их (изменения в закон “О Кабинете министров Украины”).

Также в законопроекте нет ни слова про областные советы и их исполкомы, но акцентируется роль ОГА. По сути, именно ОГА, как юрлица, будут распоряжаться имуществом областных территориальных общин. Кроме того, у райсоветов не будет своих исполкомов, но в районах остаются РГА. То есть именно РГА становятся юрлицами, командующими имуществом районных территориальных общин.

Это в корне противоречит тому, что обещала министр развития общин и территорий Алена Бабак в рамках “часа правительства в ВР” 1 ноября 2019 года: создать при облсоветах исполкомы и со временем ликвидировать райсоветы, поскольку функции районов на себе заберут ОТО.

Подробнее: Минрегион хочет упразднить райсоветы и госадминистрации, а облсоветы наделить исполкомами – Алена Бабак

Вероятно, планы Алены Бабак были нарушены по двум причинам:

“Законопроект о префектах” Владимира Зеленского был отозван из ВР после протестов местных властей.
Сама Алена Бабак скоро уйдет в отставку.

Таким образом, в случае принятия законопроекта Гончарука, влияние президента на госадминистрации ослабнет, а Кабмина – возрастет. Также колоссально возрастает роль правительства в процессе управления общинами, городами и районами.

Общины

Правом создавать и ликвидировать общины, определять их границы и АЦ наделяется исключительно Кабмин – в соответствии с порядком, который он сам же и устанавливает. В законопроекте эти процедуры вообще никак не регламентируются, оговаривается только, что эти процессы должны осуществлять “с учетом обоснованной позиции ОМС, которые представляют интересы жителей соответствующих населенных пунктов”.

При этом, право инициировать какие-либо изменения в территориальной общине может и местный ОМС. В таком случае, весь процесс оплачивается из местного бюджета. Если изменения инициирует правительство – они оплачиваются из госбюджета.

Проект закона не обходит стороной и финансовую сторону вопроса: если описанные выше процессы инициировало правительство, образование или изменение границ теробщин финансируются из госбюджета, а если это происходит по инициативе ОМС – тогда процесс оплачивается из местного бюджета.

Районы

ОМС района может инициировать изменения по своей АТЕ. При этом в законопроекте не сказано ничего о том, должен ли один районный ОМС перед подачей соответствующего обращения в Кабмин согласовывать такую инициативу со смежными районными АТЕ. Соответствующий проект решения с поступления заявки от райсовета готовит Кабмин – и вносит его в ВР.

Если обращение райсовета касается смены АЦ, Кабмин должен (если все в порядке) за три месяца внести соответствующий проект в ВР. Если речь идет о создании или ликвидации района, изменении его границ, Кабмин должен подготовить соответствующий проект решения на протяжении полугода. Правом создавать и ликвидировать районы, изменять их границы и АТ наделяется ВР.

Города

Законопроект не содержит статей, регламентирующих образование или ликвидацию городов, но расписывает только порядок установления и изменений городских границ. Эти изменения инициирует соответствующий горсовет после консультаций со смежными общинами, вносит его в Кабмин, а Кабмин за шесть месяцев вносит проект решения в ВР.

Представление горсовета в Кабмин об установлении или изменении границ города должно сопровождаться:

обоснованием целесообразности изменения границ города;
результатами общественного обсуждения этого вопроса в городе, а также в окрестных населённых пунктах, если изменения городских границ затрагивают интересы их жителей;
проект землеустройства по установлению (изменению) границ города.

Границы должны быть указаны на предоставленной топографической карте в масштабе 1:50000 (карты правительство хочет видеть и во всех остальных случаях изменения границ АТЕ или населенных пунктов, когда КМУ согласовывает такие изменения).

Если изменение границ города требует изменения границ общины, вопрос об изменении границ города рассматривается после изменения границ общины, образованной в порядке, определенном Кабмином.

Эта норма ставит вопрос о том, имеет ли право правительство инициировать изменения границ города, если они совпадают с границами общины – так как инициировать изменения границ общины может и местная власть, и Кабмин (это вытекает из нормы, устанавливающей источник финансирования осуществления таких изменений исходя из того, кто их инициирует).

Вместе с тем, в законопроекте четко сказано: “Расходы, связанные с установлением (изменением) границ городов, финансируются за счет средств соответствующих местных бюджетов”.

Поселки и села

Изменения границ сел и поселков инициирует местный голова или местный совет. Они же принимают соответствующее решение, но после согласования с облгосадминистрацией (ОГА) или Совмин Крыма, у которых есть два месяца после поступления запроса от сельского/поселкового руководства, чтобы дать согласие или отказать в изменении границ села/поселка. Если за два месяца ОГА или Совмин Крыма не ответили, запрос считается согласованным.

Для изменения границ села или поселка так же, как в случае с городами, необходимо предварительно провести общественные слушания по месту предлагаемых местным самоуправлением изменений – как в самом населенном пункте, так и в окрестных (если затрагиваются их интересы).

Если изменение границ поселка или села нуждается в изменении границ общины, вопрос об изменении границ населенного пункта рассматривается после изменения границ общины, осуществленного в порядке, определенном Кабмином. Финансировать установление (изменение) границ поселков и сел должны соответствующие местные власти за счет своего бюджета.

Досрочные местные выборы – реальны

Также на протяжении года после вступления в силу закона Кабмин, в виде исключения, сможет вносить на рассмотрение Рады проекты законодательных актов об установлении (изменении) границ районов, об отнесении населенных пунктов к категории городов, поселков и сел без представлений соответствующих сельских, поселковых, городских и районных советов. В этот же период установление и изменение границ районов и общин не потребует проектов землеустройства.

Это означает, что правительство сможет на протяжении года устраивать внеочередные выборы где захочет, или сразу во всей Украине. Потому что закон “О местном самоуправлении” дополняется положением: полномочия сельского, поселкового, городского, районного в городе, районного и областного совета могут быть прекращены в случае изменения АТУ.

В этом случае, на протяжении 15 рабочих дней со дня получения соответствующего решения ВР или Кабмина, правительство должно обратиться в Центральную избирательную комиссию (ЦИК), чтобы она назначила первые выборы депутатов сельского, поселкового, городского, районного совета и сельского, поселкового, городского головы.

ЦИК, в свою очередь, будет должна после вступления в силу закона (на следующий день после его публикации) “обеспечить формирование избирательных округов и проведения местных выборов на основе территорий общин, образованных Кабинетом Министров Украины”.

Теоретически все это дает основания для досрочного проведения местных выборов по всей Украине. Такую возможность, среди прочих, в январе с.г. обсуждали на Банковой. По информации KV, рассматривалась возможность проведения досрочных местных выборов весной, а не осенью с.г., чтобы успеть воспользоваться пока еще высокими рейтингами “Слуги народа”.

Впрочем, Кабмину после вступления закона в силу потребуется еще три месяца, чтобы принять нормативно-правовые акты, необходимые для его реализации. Еще полгода дается правительству на то, чтобы успеть подготовить и подать в ВР необходимые проекты законодательных изменений и привести в соответствие с нормами нового закона акты органов исполнительной власти. А еще за год Кабмин будет должен обеспечить создание и наполнение Госреестра АТЕ.

Хотя в условиях “турборежима” все эти задачи можно выполнить формально или задним числом.

Читайте: Избирательный кодекс: мэр Киева дороже президента Украины

Фото: коллаж KV

КиевVласть

Автор:

Алексей Игнатьев, Антон Подлуцкий